Reg. No FCH 139/24
GRAND-DUCHE DE LUXEMBOURG
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Conseil Arbitral de la Sécurité Sociale
Audience publique du quinze mai deux mille vingt-cinq
Composition : Mme Catherine SCHNEIDERS, président du siège,
M. Henri SCHUMACHER, assesseur-employeur,
Mme Denise STEINHÄUSER, assesseur-assuré,
ces deux derniers dûment assermentés ;
Mme Bruna SANTIAGO secrétaire,
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Entre :
XXX ;
partie requérante,
comparant par Maître Laurent WELTER, avocat à la Cour, en remplacement de Maître Pierre REUTER, avocat à la Cour, Luxembourg ;
Et :
l’Etat luxembourgeois, représenté par Monsieur le Premier Ministre, dont les bureaux sont établis à Luxembourg, 2, Place de Clairefontaine ;
partie défenderesse,
comparant par Madame Carla VALENTE, juriste, Luxembourg, mandataire suivant procuration écrite ;
Par requête déposée au siège du Conseil arbitral de la sécurité sociale le 13 août 2024, enregistrée sous le numéro de registre FCH 139/24, la partie requérante forma recours contre une décision de la Commission spéciale de réexamen du 13 juin 2024.
Par lettres recommandées à la poste en date du 13 mars 2025, les parties furent convoquées à l’audience publique du 24 avril 2025 à laquelle la partie requérante comparut par Maître Laurent WELTER, pré-qualifié.
La partie défenderesse comparut par sa mandataire Madame Carla VALENTE, pré-qualifiée.
Le président du siège ouvrit les débats par un exposé de l’affaire.
Ensuite, les parties présentèrent leurs observations.
Le mandataire de la partie requérante sollicita, à titre principal, la saisine de la Cour constitutionnelle des questions préjudicielles plus amplement définies au dispositif du recours et à titre subsidiaire la réformation de la décision entreprise. À titre plus subsidiaire, il sollicite l’annulation de la décision entreprise.
La partie défenderesse sollicite la confirmation de la décision entreprise.
Après prise en délibéré de l’affaire, le Conseil arbitral de la sécurité sociale fixa d’abord le prononcé à l’audience publique du 8 mai 2025, ensuite, le prononcé a été reporté à ce jour lors duquel il rendit le jugement qui suit :
Quant aux faits et procédure
Le requérant a introduit une demande d’octroi de l’indemnité compensatoire en date du 15 janvier 2024.
La directrice de l’ADEM a, par décision directoriale du 1er février 2024, refusé de faire droit à la demande au motif que le nouveau contrat de travail a pris effet en date du 10 mars 2023, de sorte que sa demande a été introduite en dehors du délai de forclusion légal.
Le requérant a déposé une demande en réexamen auprès de la Commission spéciale de réexamen en date du 8 mars 2024.
La Commission spéciale de réexamen a, en date du 13 juin 2024, déclaré la demande en réexamen recevable mais non fondée.
Suivant requête entrée au siège du Conseil arbitral de la sécurité sociale 13 août 2024, le mandataire du requérant a introduit un recours au Conseil arbitral de la sécurité sociale.
Moyens et prétentions des parties
Le mandataire du requérant sollicite la réformation de la décision entreprise au motif que le requérant remplit les conditions pour pouvoir bénéficier de l’indemnité compensatoire. Il aurait par inattention envoyé sa demande sans envoi recommandé. Il aurait appelé l’ADEM pour se renseigner de l’avancement de son dossier et l’ADEM lui aurait répondu qu’il devait patienter. Après quelques mois le requérant aurait à nouveau appelé l’ADEM et là l’ADEM aurait répondu ne jamais avoir reçu sa demande de mai 2023.
Le fait de ne pas toucher l’indemnité compensatoire aurait d’énormes répercussions financières et ce en raison d’un délai de forclusion. Il se poserait dès lors plusieurs questions de conformité de la loi avec la Constitution. Le mandataire du requérant est d’avis que le délai de forclusion de 6 mois pour poser sa demande ne serait pas applicable aux personnes demandeurs d’une pension d’invalidité, bien que les deux catégories de personnes seraient comparables dans la mesure où les deux catégories de personnes seraient dans une situation d’incapacité -partielle (pour le demandeur d’une indemnité compensatoire) et -totale pour le demandeur d’une pension d’invalidité. Or le législateur n’aurait pas imposé de délai de forclusion endéans lequel le demandeur d’une pension d’invalidité doit déposer sa demande. Bien au contraire, aucun délai ne serait applicable au demandeur d’une pension d’invalidité. En effet, si une demande est posée le jour x, le législateur permet l’octroi de la pension d’invalidité pour une période antérieure d’une année au plus à partir de la réception de la demande. Cette disposition serait légitime et proportionnée, contrairement à celle visant l’indemnité compensatoire.
L’article 34 de la Constitution implique que toute personne a droit à la sécurité sociale. L’article 37 de la Constitution prévoit que toute limitation de l’exercice des libertés publiques doit être prévue par la loi et dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires dans une société démocratique et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui. Or, dans les travaux parlementaires la ratio legis du délai de forclusion ferait défaut. Les travaux parlementaires seraient également muets quant à l’intérêt général de ce délai. Or ce délai priverait un assuré jusqu’à la fin de sa carrière de toucher une indemnité compensatoire si elle n’a pas été déposée dans un délai de 6 mois à partir de la date de début d’exécution de l’avenant au contrat de travail.
L’article en question violerait également le principe d’égalité devant la loi si on compare les personnes en reclassement et celles touchant une pension d’invalidité.
Ensuite le mandataire du requérant conteste la non-transparence des membres de la Commission spéciale de réexamen qui serait contraire à l’article 4 de la PANC et conclut à la réformation sinon à l’annulation de la décision entreprise.
Finalement il invoque le principe de l’obligation de collaboration de l’administration envers l’administré auquel l’ADEM aurait manqué en s’abstenant d’informer Monsieur X qu’une demande pour cette aide ne serait pas parvenue à l’administration avant l’échéance du délai.
Le mandataire du requérant demande donc à voir poser les deux questions préjudicielles telles que libellées au dispositif de sa requête et qui ont la teneur suivante :
« 1. Les articles L. 551-5 (1) alinéa 3 et L. 551-2 (3) du Code du travail qui prévoient, sous peine de forclusion, un délai de six mois à compter de la date de l’exécution du nouveau contrat de travail respectivement de l’avenant au contrat de travail sont-ils conformes aux articles 34 et 37 de la Constitution, alors qu’ils ont pour effet de priver définitivement le salarié reclassé qui n’aurait pas introduit sa demande endéans ce délai de toute possibilité de pouvoir prétendre à une indemnité compensatoire et que d’autres régimes légaux d’indemnisation, tels que ceux applicables à la pension d’invalidité ou l’indemnité de chômage, ne prévoient pas de délai de forclusion qui priverait un éligible de manière définitive de pouvoir solliciter une indemnité à défaut d’avoir introduit une demande endéans un délai déterminé, et que notamment ce délai de forclusion ne répond à aucune nécessité ni à un objectif d’intérêt général ?
2. Les articles L. 551-5 (1) alinéa 3 et L. 551-2 (3) du Code du travail qui prévoient, sous peine de forclusion, un délai de six mois à compter de la date de l’exécution du nouveau contrat de travail respectivement de l’avenant au contrat de travail sont-ils conformes à l’article 15, paragraphe 1, de la Constitution, alors qu’ils ont pour effet de priver définitivement le salarié reclassé qui n’aurait pas introduit sa demande endéans ce délai de toute possibilité de pouvoir prétendre à une indemnité compensatoire et que d’autres régimes légaux d’indemnisation, tels que ceux applicables à la pension d’invalidité ou l’indemnité de chômage, ne prévoient pas de délai de forclusion qui priverait un éligible de manière définitive de pouvoir solliciter une indemnité à défaut d’avoir introduit une demande endéans un délai déterminé, alors que les éligibles en question se trouvent dans une situation comparable à celui d’un salarié reclassé ».
La partie défenderesse estime que le délai pour déposer sa demande a expiré le 10 septembre 2023. La loi ainsi que le formulaire joint à la décision de la Commission mixte contiennent ces informations. L’ADEM conteste avoir reçu le courrier simple du requérant et invoque à cet égard l’article 58 du NCPC. Concernant les questions préjudicielles posées, l’ADEM estime qu’elles sont dénuées de fondement. Elle estime que la demande pour pouvoir bénéficier de l’indemnité compensatoire est nécessaire étant donné que l’ADEM ne peut pas savoir si le salarié a subi une perte de salaire suite à son reclassement interne avec réduction du temps du travail ou pas. La forclusion aurait pour but de garantir la sécurité juridique et afin d’éviter que des affaires judiciaires se perpétuent dans le temps. De ce fait ce serait une mesure appropriée. Le délai de forclusion serait une mesure conservatoire et adéquate car le délai aurait pu être plus court. De ce fait la saisine de la Cour constitutionnelle ne serait pas utile.
Concernant l’article 15 alinéa 1 de la Constitution elle estime qu’un demandeur d’une indemnité compensatoire et un demandeur de chômage ou un demandeur d’une pension d’invalidité ne se trouvent pas dans une situation comparable étant donné que le demandeur d’une pension d’invalidité ne serait plus à considérer comme travailleur et que la CNAP serait le débiteur exclusif de la pension d’invalidité. Or le but de l’indemnité compensatoire serait de compenser la partie du salaire que l’assuré perd en raison de son reclassement interne. Elle donne encore à considérer que le délai pour demander de l’aide au réemploi serait de 3 mois, donc inférieure à celle pour le demandeur d’une indemnité compensatoire. La saisine de la Cour constitutionnelle ne serait donc pas non plus utile par rapport à la deuxième question préjudicielle.
Concernant l’article 4 de la PANC, elle donne à considérer que l’article 4 de la PANC ne serait uniquement applicable pour les avis d’organismes collégiaux donnant des avis consultatifs, or la Commission spéciale de réexamen ne serait pas un organe consultatif mais il s’agirait d’une commission tripartite qui prend des décisions susceptibles de recours devant le conseil arbitral. Il n’y aurait donc pas de violation de l’article 4 de la PANC.
Finalement concernant l’argument relatif au devoir d’information et de collaboration de l’Administration envers l’administré, elle estime que l’ADEM a informé le requérant via le formulaire annexé à la décision de la Commission mixte des droits et obligations qui incombent au requérant. Elle se réfère à un arrêt du C.S.S.S du 5 décembre 2024, ADEM 2024/0176.
Appréciation
Il résulte des éléments du dossier que la demande d’octroi de l’indemnité compensatoire, signée par le requérant en date du 28 mai 2023, n’est parvenue à l’ADEM qu’en date du 15 janvier 2024 (tampon de l’ADEM).
Or, l’avenant au contrat du travail a été signé le 10 mars 2023.
En application de l’article L.551-2 (3) du Code du travail, la demande est parvenue à l’ADEM en dehors du délai de forclusion de 6 mois à compter du début de l’exécution de l’avenant au contrat de travail.
L’article L.551-2 (3) du Code du travail prévoit que « Au cas où le reclassement professionnel comporte une diminution de la rémunération, le salarié sous contrat de travail a droit à une indemnité compensatoire représentant la différence entre le revenu mensuel moyen cotisable au titre de l’assurance pension réalisé au cours des douze mois de calendrier précédant la décision de reclassement professionnel et le nouveau revenu mensuel moyen cotisable au titre de l’assurance pension sans que cette indemnité compensatoire ne puisse être réduite suite à des augmentations ponctuelles ou linéaires légales, réglementaires ou conventionnelles du nouveau revenu mensuel et ce dans le respect des limites prévues au paragraphe 5. La demande en obtention d’une indemnité compensatoire doit être introduite auprès de l’Agence pour le développement de l’emploi, sous peine de forclusion, dans un délai de six mois à compter de la date du début d’exécution de l’avenant au contrat de travail.
[…] ».
L’article L.551-2 (3) du Code du travail est issu d’une loi du 24 juillet 2020 portant modification 1° du Code du travail, 2° du Code de la sécurité sociale, 3° de la loi du 23 juillet 2015 portant modification du Code du travail et du Code de la sécurité sociale concernant le dispositif du reclassement interne et externe. -Mémorial A n°663 de 2020.
Les travaux parlementaires sont effectivement muets quant à la raison d’être de la fixation d’un délai de forclusion de 6 mois endéans lequel le salarié reclassé doit déposer sa demande auprès de l’ADEM. Les travaux parlementaires expliquent uniquement que « Pour assurer une meilleure gestion administrative et une évacuation rapide des dossiers le texte impose un délai de forclusion de six mois à compter du jour de la notification de la décision de la Commission mixte »[1].
Or ce commentaire se rapporte au délai de forclusion prévu par l’article L. 326-9 (6) avant dernier alinéa du Code du travail, qui prévoit qu’à partir du de la notification de la décision de la Commission mixte l’employeur dispose de 6 mois pour déposer sa demande en remboursement de l’indemnité forfaitaire, qu’il doit payer au salarié en cas d’un reclassement professionnel externe, auprès du Fonds pour l’emploi.
Un délai de forclusion a généralement pour but de garantir le principe de la sécurité juridique tel que l’a correctement invoqué la représentante de l’ADEM. Or, le principe de la sécurité juridique se rapporte généralement à des décisions administratives ou juridictionnelles contre lesquelles des voies de recours sont ouvertes.
En l’espèce un délai de forclusion est imposé à un assuré qui entend déposer une demande pour pouvoir bénéficier d’une prestation sociale de la part d’une Administration étatique. Le délai de forclusion ne se rapporte pas à une quelconque décision.
L’article 15 (1) de la Constitution prévoit que « Les Luxembourgeois sont égaux devant la loi.
La loi peut prévoir une différence de traitement qui procède d’une disparité objective et qui est rationnellement justifiée, adéquate et proportionnée à son but ».
L’article 34 de la Constitution prévoit que « La sécurité sociale, la protection de la santé et les droits des travailleurs sont réglés par la loi quant à leurs principes ».
L’article 37 de la Constitution prévoit que « Toute limitation de l’exercice des libertés publiques doit être prévue par la loi et respecter leur contenu essentiel. Dans le respect du principe de proportionnalité, des limitations ne peuvent être apportées que si elles sont nécessaires dans une société démocratique et répondent effectivement à des objectifs d’intérêt général ou au besoin de protection des droits et libertés d’autrui ».
Les décisions de l’ADEM et de la CSR sont postérieures à l’entrée en vigueur de la nouvelle Constitution de sorte que les articles dans leur version actuelle sont applicables au cas d’espèce.
L’article 6 de la loi modifiée du 27 juillet 2017 portant organisation de la Cour constitutionnelle dispose notamment comme suit :
« Lorsqu’une partie soulève une question relative à la conformité d’une loi à la Constitution devant une juridiction, celle-ci est tenue de saisir la Cour Constitutionnelle.
Une juridiction est dispensée de saisir la Cour Constitutionnelle lorsqu’elle estime que :
a) une décision sur la question soulevée n’est pas nécessaire pour rendre son jugement ;
b) la question de constitutionnalité est dénuée de tout fondement ;
c) la Cour Constitutionnelle a déjà statué sur une question ayant le même objet ».
En raison du principe de l’obligation légale de saisir la Cour constitutionnelle visé à l’article 6 précité, le Conseil arbitral de la sécurité sociale est appelé à résoudre la question de savoir si l’une des hypothèses légales et énumérées de façon limitative sous les points a) à c) de l’article 6 précité l’autorisant à se dispenser d’une saisine de la Cour constitutionnelle est donnée, à défaut de quoi, la saisine s’impose à lui.
Quant au cas de figure visé sub a) de l’article 6 précité, il coule de source qu’une réponse au(x) question(s) préjudicielle(s) soulevée(s) est nécessaire pour que le Conseil arbitral de la sécurité sociale soit en mesure de rendre un jugement sur la question de savoir si, en fonction de sa constitutionnalité, l’article L.551-2 (3) du Code du travail a vocation à s’appliquer et à servir de fondement légal à la décision entreprise. Le conseil arbitral estime cependant qu’une réponse de constitutionnalité de l’article L.551-5 (3) du Code du travail n’est pas nécessaire pour rendre sa décision étant donné que seul l’article L.551-2 (3) du Code du travail s’applique au cas d’espèce.
Quant au cas de figure visé sub b) dudit article 6, le conseil arbitral ni ne décèle une quelconque circonstance, ni n’est saisi d’éléments ou de considérations, susceptibles de l’amener à la conclusion que les questions préjudicielles formulées dans la requête et à l’audience seraient dénuées de tout fondement au vu notamment du libellé de l’article 37 de la Constitution. En effet, l’ADEM n’avance aucun élément permettant de déceler un objectif d’intérêt général ou de protection des droits et libertés d’autrui concernant le délai de forclusion de 6 mois endéans lequel le salarié doit déposer sa demande. Par ailleurs, concernant la question préjudicielle de la conformité de l’article L. 551-2 (3) du Code du travail par rapport à l’article 15 §1 de la Constitution il est de principe que la mise en œuvre de la règle constitutionnelle d’égalité suppose que les catégories de personnes entre lesquelles une discrimination est alléguée se trouvent dans une situation comparable. Le conseil arbitral estime que la réponse à cette question relève également de la compétence de la Cour constitutionnelle.
Quant au cas de figure visé au point c) dudit article 6, le Conseil arbitral de la sécurité sociale constate que la Cour constitutionnelle n’a pas encore statué sur une question ayant le même objet, à savoir la conformité de l’article L. 551-2 (3) du Code du travail par rapport aux articles 15 §1, 34 et 37 de la Constitution.
Au vu de ce qui précède, le conseil arbitral estime devoir surseoir à statuer et saisir la Cour constitutionnelle des questions préjudicielles de conformité de l’article L. 551-2 (3) du Code du travail au regard des articles 15 §1, 34 et 37 de la Constitution et de réserver les droits des parties pour le surplus.
Le conseil arbitral a cependant reformulé la première question dans la mesure où une partie de la question est redondante et apparaît dans la deuxième question préjudicielle.
Par ces motifs,
le Conseil arbitral de la sécurité sociale, statuant contradictoirement et en premier ressort,
avant tout autre progrès en cause, saisit la Cour constitutionnelle des questions de constitutionnalité suivantes :
1) L’article L. 551-2 (3) du Code du travail qui prévoit, sous peine de forclusion, un délai de six mois à compter de la date du début de l’exécution de l’avenant au contrat de travail pour déposer sa demande en obtention d’une indemnité compensatoire est-il conforme aux articles 34 et 37 de la Constitution, alors qu’il a pour effet de priver définitivement le salarié reclassé qui n’aurait pas introduit sa demande endéans ce délai de toute possibilité de pouvoir prétendre à une indemnité compensatoire ?,
2) L’article L. 551-2 (3) du Code du travail qui prévoit, sous peine de forclusion, un délai de six mois à compter du début de l’exécution de l’avenant au contrat de travail pour pouvoir déposer sa demande en obtention de l’indemnité compensatoire est-il conforme à l’article 15, paragraphe 1 de la Constitution, à savoir le principe d’égalité devant la loi, alors qu’il a pour effet de priver définitivement le salarié reclassé qui n’aurait pas introduit sa demande endéans ce délai de toute possibilité de pouvoir prétendre à une indemnité compensatoire et que d’autres régimes légaux d’indemnisation, tels que ceux applicables à la pension d’invalidité ou à l’indemnité de chômage ne prévoient pas de délai de forclusion qui priverait un éligible de manière définitive de pouvoir solliciter une indemnité à défaut de l’avoir introduite endéans un délai déterminé ? »,
pour le surplus, réserve les droits des parties quant au fond et met l’affaire au rôle général.
La lecture du présent jugement a été faite à l’audience publique du 15 mai 2025 en la salle d’audience du Conseil arbitral de la sécurité sociale à Luxembourg par Madame le président du siège Catherine SCHNEIDERS, en présence de Madame Bruna SANTIAGO, secrétaire.
[1] Travaux parlementaires 7309, exposé des motifs, p. 14