ARRET de la Cour constitutionnelle du 30 septembre 2022
Dans l’affaire n° 00170 du registre
ayant pour objet quatre questions préjudicielles introduites, conformément à l’article 6 de la loi modifiée du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour Constitutionnelle, par le tribunal de police de Luxembourg, suivant jugement n° 126/22, rendu le 1er mars 2022, parvenu au greffe de la Cour constitutionnelle le 2 mars 2022, dans la cause
entre :
le Ministère public
et :
1) PERSONNE1.), né le DATE1.) à ADRESSE1.) (Allemagne), demeurant à
L-ADRESSE2.),
2) PERSONNE2.), né le DATE2.) à ADRESSE3.), demeurant à L-ADRESSE2.),
La Cour,
composée de
Roger LINDEN, président
Francis DELAPORTE, vice-président
Henri CAMPILL, conseiller
Agnès ZAGO, conseiller
Thierry HOSCHEIT, conseiller
Viviane PROBST, greffier
Sur le rapport du magistrat délégué et les conclusions déposées au greffe de la Cour constitutionnelle le 25 mars 2022 par le Procureur général d’Etat et celles déposées le 4 avril 2022 par Maître AVOCAT1.), avocat à la Cour, au nom de PERSONNE1.) et par Maître AVOCAT2.), avocat à la Cour, au nom de PERSONNE2.) ainsi que les conclusions additionnelles déposées le 26 avril 2022 par Maître AVOCAT1.) au nom de PERSONNE1.) et par Maître AVOCAT2.) au nom de PERSONNE2.),
ayant entendu Maître AVOCAT2.) et Maître AVOCAT1.) ainsi que le Procureur général d’Etat adjoint MAGISTRAT6.) en leurs plaidoiries à l’audience publique du 10 juin 2022,
rend le présent arrêt :
L’affaire a été introduite devant la Cour constitutionnelle par quatre questions préjudicielles posées par le tribunal de police de Luxembourg dans un jugement du 1er mars 2022, qui ont toutes trait à la loi modifiée du 17 juillet 2020 portant introduction d’une série de mesures de lutte contre la pandémie Covid-19 (ci-après « la loi du 17 juillet 2020 »).
Les textes qui font l’objet des questions préjudicielles ont été abrogés entretemps par des lois postérieures. La question de la rétroactivité in mitius de la loi pénale qui abroge, après les faits, la loi ayant incriminé ceux-ci n’a pas fait l’objet d’un examen exprès par le tribunal de police. Les conclusions du ministère public devant la Cour constitutionnelle, qui soulèvent cette question, qualifient les textes en question de « lois de circonstance » échappant à la rétroactivité in mitius. La question de la rétroactivité in mitius relève de la compétence du juge du fond.
Les questions préjudicielles
Le tribunal de police a posé quatre questions préjudicielles. Les trois premières questions avaient été suggérées par les prévenus qui s’étaient défendus en personne devant le tribunal de police ; elles ont été reformulées par le juge de police dans le respect du contradictoire. La quatrième question préjudicielle a été ajoutée d’office par le tribunal de police, également dans le respect du contradictoire.
La teneur des quatre questions préjudicielles est la suivante :
« 1. L’article 3 de la loi du 17 juillet 2020 portant introduction d’une série de mesures de lutte contre la pandémie Covid-19, dans sa version applicable au 28 mars 2021, en ce qu’il restreint la circulation sur la voie publique entre 23 heures et 6 heures du matin, est-il conforme :
- à l’article 11 (1) de la Constitution garantissant les droits naturels de la personne humaine ?
- à l’article 12 de la Constitution, garantissant la liberté individuelle ? »,
« 2. Les obligations de porter le masque ainsi que de respecter une distance minimale de deux mètres pour tout rassemblement entre 11 et 100 personnes, y compris un rassemblement aux fins de manifestation, découlant de l’article 4 (4) de la loi du 17 juillet 2020, dans ses versions applicables au 16 janvier 2021 et au 23 janvier 2021, sont-elles, prises individuellement et dans leur combinaison, conformes :
- à l’article 11 (1) de la Constitution garantissant les droits naturels de la personne humaine ?
- à l’article 11 (3) de la Constitution garantissant la protection de la vie privée ?
- à l’article 24 de la Constitution garantissant la liberté de manifester ses opinions ? »,
« 3. L’article 4 (3) de la loi du 17 juillet 2020, dans sa version applicable au 8 mai 2021, en ce qu’il interdit la consommation de boissons alcooliques sur la voie publique et dans les lieux accessibles au public, est-il conforme :
- à l’article 11 (1) de la Constitution garantissant les droits naturels de la personne humaine ?
- à l’article 11 (3) de la Constitution garantissant la protection de la vie privée ? »
et
« 4. L’article 4 (4) de la loi du 17 juillet 2020, dans ses versions applicables au 16 janvier 2021 et au 23 janvier 2021, est-il conforme à l’article 10bis de la Constitution en ce qu’il impose, y compris dans le cadre d’une manifestation publique, pour les rassemblements entre 11 et 100 personnes l’observation d’une distance minimale de deux mètres, tandis qu’en vertu de l’article 4 (5) de cette loi, cette exigence ne vaut pas pour des rassemblements au-delà de cent personnes lorsque celles-ci exercent leur liberté de manifester ? ».
Les textes législatifs soumis au contrôle de la Cour constitutionnelle
La version de la loi du 17 juillet 2020 est, au regard de la date de commission des différentes infractions reprochées aux prévenus, celle applicable
- aux 16 et 23 janvier 2021, pour l’infraction de non-observation des obligations de port du masque et de maintien d’une distance minimale de deux mètres lors de manifestations. La version du texte applicable au moment des faits est celle résultant de la loi du 9 janvier 2021, rédigée comme suit :
« Art. 4(4). Sans préjudice des paragraphes 1er et 2 de l’article 4bis, tout rassemblement de plus de quatre et jusqu’à dix personnes incluses est soumis à la condition que les personnes portent un masque et observent une distance minimale de deux mètres. L’obligation du respect d’une distance minimale de deux mètres et du port du masque ne s’applique toutefois pas aux personnes qui font partie du même ménage ou qui cohabitent.
Tout rassemblement qui met en présence entre onze et cent personnes incluses est soumis à la condition que les personnes portent un masque et se voient attribuer des places assises en observant une distance minimale de deux mètres. L’obligation du respect d’une distance minimale de deux mètres ne s’applique toutefois pas aux personnes qui font partie du même ménage ou qui cohabitent.
(5) Tout rassemblement au-delà de cent personnes est interdit. (…). Cette interdiction ne s’applique ni à la liberté de manifester, ni aux marchés à l’extérieur, ni aux transports publics. Le port du masque est obligatoire à tout moment. (…) » ;
- au 28 mars 2021, pour les faits de circulation sur la voie publique durant la nuit. La version du texte applicable au moment des faits est celle résultant de la loi du 12 mars 2021, rédigée comme suit :
« Art. 3. La circulation sur la voie publique entre vingt-trois heures et six heures du matin est interdite, à l’exception des déplacements suivants :
1° les déplacements en vue de l’activité professionnelle ou de la formation ou de l’enseignement ;
2° les déplacements pour des consultations médicales ou des dispenses de soins de santé ne pouvant être différés ou prestés à distance ;
3° les déplacements pour l’achat de médicaments ou de produits de santé ;
4° les déplacements pour des motifs familiaux impérieux, pour l’assistance et les soins aux personnes vulnérables ou précaires ou pour la garde des enfants ;
5° les déplacements répondant à une convocation judiciaire, policière ou administrative ;
6° les déplacements vers ou depuis une gare ou un aéroport dans le cadre d’un voyage à l’étranger ;
7° les déplacements liés à des transits sur le réseau autoroutier ;
8° les déplacements brefs dans un rayon d’un kilomètre autour du lieu de résidence pour les besoins des animaux de compagnie ;
9° en cas de force majeure ou situation de nécessité.
Ces déplacements ne doivent en aucun cas donner lieu à rassemblement. » ;
- au 8 mai 2021, pour les faits de consommation de boissons alcooliques sur la voie publique. La version du texte applicable au moment des faits est celle résultant de la loi du 23 avril 2021, rédigée comme suit :
« Art. 4(3). Sans préjudice de l’article 2, paragraphe 1er [autorisant l’accueil, entre six heures et dix-huit heures, du public sur les terrasses des établissements de restauration et des débits de boissons], la consommation de boissons alcooliques sur la voie publique et dans les lieux accessibles au public est interdite.».
Les normes constitutionnelles pertinentes
L’article 11, paragraphe 1, de la Constitution dispose :
« L’Etat garantit les droits naturels de la personne humaine et de la famille ».
L’article 11, paragraphe 3, de la Constitution dispose :
« L’Etat garantit la protection de la vie privée, sauf les exceptions fixées par la loi ».
L’article 12, première phrase, de la Constitution dispose :
« La liberté individuelle est garantie ».
L’article 24, première phrase, de la Constitution dispose :
« La liberté de manifester ses opinions par la parole en toutes matières, et la liberté de la presse sont garanties, sauf la répression des délits commis à l’occasion de l’exercice de ces libertés ».
L’article 10bis, en son paragraphe 1 pertinent, de la Constitution, qui fait l’objet de la quatrième question préjudicielle, dispose :
« Les Luxembourgeois sont égaux devant la loi »,
auquel il convient d’ajouter, eu égard à la nationalité étrangère de l’une des parties, l’article 111 de la Constitution, qui dispose :
« Tout étranger qui se trouve sur le territoire du Grand-Duché, jouit de la protection accordée aux personnes et aux biens, sauf les exceptions établies par la loi ».
Réponse aux questions préjudicielles
La garantie des « droits naturels de la personne humaine et de la famille » englobe l’ensemble des droits qui prennent leur fondement dans le droit naturel, à l’exclusion de ceux qui prennent leur fondement dans le droit positif. L’article 11, paragraphe 1, de la Constitution institue les droits naturels de la personne humaine en une garantie de droit constitutionnel positif ; ceux-ci coexistent avec les dispositions constitutionnelles qui en constituent des expressions spéciales, sans pour autant les remplacer. Par conséquent, l’invocation conjointe, dans les trois premières questions préjudicielles, de l’article 11, paragraphe 1, de la Constitution et des autres textes visés par ces questions, se justifie.
Quant aux trois premières questions préjudicielles
Dans les circonstances qui ont donné lieu à l’intervention du pouvoir législatif dans le cadre de la lutte contre la pandémie Covid-19, les droits et libertés discutés sont appelés à se concilier suivant un juste équilibre à établir, conformément au principe de proportionnalité, avec d’autres droits naturels de la personne humaine, à savoir le droit à la vie et à la protection de la santé, ce dernier droit étant également consacré, de manière indirecte, par l’article 11, paragraphe 5, de la Constitution aux termes duquel « la loi règle quant à ses principes […] la protection de la santé ». Les restrictions aux droits et libertés imposées pour protéger d’autres personnes, compte tenu de la nature de la pandémie, sont susceptibles de se justifier dans un esprit de solidarité entre membres d’une même société et doivent être acceptées à condition que la proportionnalité entre les risques encourus par les uns et les restrictions imposées aux autres soit respectée.
Dans la mise en œuvre de la conciliation nécessaire des droits et libertés invoqués avec les exigences de la protection de la vie et de la santé publique, la Cour constitutionnelle ne sera amenée à conclure à la violation de la Constitution que s’il apparaît une rupture du juste équilibre, devant être préservé entre les risques existants et les moyens nécessaires pour y pallier par la mise en place d’une mesure inadéquate au regard de la situation, par nature évolutive, à laquelle le législateur avait à faire face.
Il ne résulte pas des éléments dont la Cour constitutionnelle a été saisie que la dangerosité liée à la propagation du virus Covid-19, dans la période antérieure aux mesures de vaccination qui ont progressivement été mises en place, ait été exagérée par les autorités publiques. Il ne saurait pas non plus être reproché à celles-ci d’avoir privilégié, face aux incertitudes avérées des connaissances scientifiques au moment où les mesures législatives discutées ont été prises, la prévention des risques, qui étaient rendus plausibles par les données disponibles tant au vu du nombre des décès qu’en termes de surcharge du système hospitalier mettant en danger l’accès aux soins pour toutes les catégories de la population.
Dès lors, et compte tenu des dérogations ouvertes par la loi qui prévoient, notamment, la possibilité de circuler en cas de « situation de nécessité », l’interdiction de circuler sur la voie publique entre vingt-trois heures et six heures du matin ne peut, au moment de son adoption et au moment des faits faisant l’objet des poursuites pénales, être considérée comme étant incompatible avec la liberté d’aller et de venir, composante de la liberté individuelle, ni avec le principe de la proportionnalité. En effet, en raison des exceptions légales, cette interdiction de la circulation, limitée aux heures de nuit, était justifiée et non excessive au regard du but de réduction des contacts pouvant contribuer à la propagation du virus, notamment lors de réunions en des lieux privés. Il s’y ajoute qu’en termes de contrôles policiers, le contrôle des déplacements sur la voie publique constitue une ingérence notablement moins grave dans les droits et libertés des citoyens que l’organisation de contrôles policiers aux domiciles privés.
Il s’ensuit qu’il y a lieu de répondre à la première question préjudicielle que l’article 3 de la loi du 17 juillet 2020, dans sa version applicable, n’est pas contraire aux articles 11, paragraphe 1, et 12 de la Constitution.
De même, les restrictions s’appliquant aux rassemblements de personnes, y compris en vue de manifestations en public, répondent au principe de proportionnalité. En imposant le port d’un masque et le respect d’une distance interpersonnelle de deux mètres pour les rassemblements de 11 à 100 personnes, le législateur a pris une mesure qui était de nature, au regard des caractéristiques du virus telles qu’elles résultaient des travaux scientifiques disponibles, d’en limiter efficacement la propagation, sans pour autant rendre excessivement difficile l’exercice du droit de manifester ses opinions, ni porter une atteinte disproportionnée au droit à la vie privée qui inclut le droit de choisir sa tenue vestimentaire ; une obligation au port d’un masque constitue une ingérence dans ce dernier droit, mais une ingérence en l’occurrence justifiée et non excessive au moment de son adoption et au moment des faits poursuivis.
Il s’ensuit qu’il y a lieu de répondre à la deuxième question préjudicielle que l’article 4, paragraphe 4, de la loi du 17 juillet 2020, dans sa version applicable, n’est pas contraire aux articles 11, paragraphes 1 et 3, et 24 de la Constitution.
L’interdiction de consommer des boissons alcooliques sur la voie publique et dans les lieux accessibles au public était justifiée au regard du but de limiter la propagation du virus, étant donné l’effet désinhibiteur de l’alcool et dès lors réducteur de la propension à observer les gestes barrières. Comme il ne s’agit pas d’une mesure générale de prohibition de la consommation de boissons alcooliques, mais d’une mesure limitée à la consommation en public avec, de surcroît, une exception en faveur de la possibilité de consommer ces boissons aux terrasses des établissements de restauration et des débits de boissons entre six et dix-huit heures, cette interdiction ne constituait pas, au moment de son adoption et au moment où les faits poursuivis se sont déroulés, une ingérence excessive dans le droit à la vie privée dont découle le droit de choisir les aliments et boissons que l’on consomme.
Il s’ensuit qu’il y a lieu de répondre à la troisième question préjudicielle que l’article 4, paragraphe 3, de la loi du 17 juillet 2020, dans sa version applicable, n’est pas contraire à l’article 11, paragraphes 1 et 3, de la Constitution.
Quant à la quatrième question préjudicielle
La mise en œuvre de la règle constitutionnelle d’égalité devant la loi suppose que les catégories de personnes entre lesquelles une discrimination est alléguée se trouvent dans une situation comparable. Si tel est le cas, le législateur peut néanmoins, sans violer le principe d’égalité, soumettre certaines catégories de personnes à des régimes légaux différents, à condition que la différence instituée procède de disparités objectives et qu’elle soit rationnellement justifiée, adéquate et proportionnée à son but.
La condition de comparabilité des situations respectives est, en l’espèce, donnée. En effet, la situation d’un rassemblement de 11 à 100 personnes et celle d’un rassemblement de plus de 100 personnes ne diffère que par le nombre des personnes rassemblées, différence qui ne porte pas atteinte au caractère intrinsèquement comparable des deux situations.
Si le but poursuivi par la distinction opérée entre les deux situations ne ressort pas directement des travaux préparatoires de la loi, un élément apparent de rationalité, mis en avant par le ministère public, expliquant le choix du législateur de déroger à la règle de distanciation, réside dans le fait qu’au-delà d’un certain nombre de personnes rassemblées en un lieu, il leur devient d’abord difficile, puis, au fur et à mesure de l’augmentation du nombre de ces personnes, impossible de veiller au respect de l’obligation de distanciation interpersonnelle, mesure dont l’adéquation ne paraît pas critiquable en tant que telle dans le contexte donné.
Le nombre de personnes à partir duquel le respect de cette obligation deviendrait illusoire a pu, dès lors, être fixé raisonnablement par le législateur à cent.
Deux possibilités s’offraient, alors, au législateur : soit il interdisait purement et simplement les rassemblements de personnes de plus de cent personnes, afin d’assurer un maximum d’efficacité dans la lutte contre la propagation du virus ; soit il les tolérait en n’imposant que l’obligation du port du masque et en renonçant à l’obligation de distanciation interpersonnelle.
Le choix adopté par le législateur se justifie, s’agissant au moins du cas ici pertinent qui est celui des manifestations publiques en vue de l’exercice de la liberté d’expression, par l’importance particulière que le droit de manifestation publique de ses convictions revêt dans une démocratie. L’interdiction pure et simple des réunions d’un nombre important de personnes aurait été une mesure extrême, que le législateur a remplacée par une mesure consistant à tolérer ces manifestations, sous condition du port du masque, au prix d’une moindre efficacité de la lutte contre la propagation du virus. Par conséquent, les critères de rationalité, d’adéquation et de proportionnalité sont respectés malgré le fait que pour des manifestations plus importantes, l’obligation de distanciation physique ne s’appliquait pas, et la mesure législative ne méconnaît pas le principe constitutionnel de l’égalité devant la loi.
Il s’ensuit qu’il y a lieu de répondre à la quatrième question préjudicielle que l’article 4, paragraphes 4 et 5, de la loi du 17 juillet 2020, dans sa version applicable, n’est pas contraire à l’article 10bis, paragraphe 1, de la Constitution.
PAR CES MOTIFS,
la Cour constitutionnelle :
dit que
- l’article 3 de la loi du 17 juillet 2020 portant introduction d’une série de mesures de lutte contre la pandémie Covid-19, dans sa version applicable, n’est pas contraire aux articles 11, paragraphe 1, et 12 de la Constitution ;
- l’article 4, paragraphe 4, de la loi du 17 juillet 2020 portant introduction d’une série de mesures de lutte contre la pandémie Covid-19, dans sa version applicable, n’est pas contraire aux articles 11, paragraphes 1 et 3, et 24 de la Constitution ;
- l’article 4, paragraphe 3, de la loi du 17 juillet 2020 portant introduction d’une série de mesures de lutte contre la pandémie Covid-19, dans sa version applicable, n’est pas contraire à l’article 11, paragraphes 1 et 3, de la Constitution ;
- l’article 4, paragraphes 4 et 5, de la loi du 17 juillet 2020 portant introduction d’une série de mesures de lutte contre la pandémie Covid-19, dans sa version applicable, n’est pas contraire à l’article 10bis, paragraphe 1, de la Constitution ;
dit que dans les trente jours de son prononcé, l’arrêt sera publié au Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg, Mémorial A ;
dit qu’il sera fait abstraction des noms et prénoms de PERSONNE1.) et de PERSONNE2.) lors de la publication de l’arrêt au Journal officiel ;
dit que l’expédition du présent arrêt sera envoyée par le greffe de la Cour constitutionnelle au greffe du tribunal de police de Luxembourg, dont émane la saisine, et qu’une copie conforme sera envoyée aux parties en cause devant cette juridiction.
La lecture du présent arrêt a été faite en la susdite audience publique par le président Roger LINDEN, en présence du greffier Viviane PROBST.
s. Viviane PROBST greffier |
s. Roger LINDEN président |