Le jugement de la quatrième chambre du tribunal administratif peut être consulté ci-après:
Tribunal administratif N° 41782 du rôle
du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 8 octobre 2018
4e chambre
Audience publique de vacation du 9 septembre 2020
Recours formé par ..., …,
contre sept décisions du ministre délégué à l’Enseignement supérieur et à la Recherche,
en matière d’accréditation
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JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 41782 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 8 octobre 2018 par la société anonyme Elvinger Hoss Prussen SA, établie et ayant son siège social à L-1340 Luxembourg, 2, place Winston Churchill, immatriculée au registre de commerce et des sociétés sous le numéro B 209469, inscrite à la liste V du tableau de l'Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, représentée aux fins de la présente procédure par Maître Nathalie Prüm-Carré, avocat à la Cour, inscrite à l’Ordre des avocats du barreau de Luxembourg, au nom de la société anonyme ..., établie et ayant son siège social à L-..., immatriculée auprès du registre de commerce et des sociétés sous le numéro ..., représentée par son directoire actuellement en fonctions, tendant principalement en la réformation et subsidiairement à l’annulation
(i) de la décision du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, datée du 28 avril 2017, déclarant recevable la demande d'accréditation de ... et de nouveaux programmes de formation, sous condition que le dossier d'accréditation se limite à quatre programmes de formation au maximum,
(ii) de la décision du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche datée du 6 juillet 2018,
(iii) de l'arrêté du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche daté du 6 juillet 2018, portant accréditation de ... et des programmes de formation Manager de Chantier (Bachelor) et Management de l'Innovation, parcours-type : Management de la Qualité (Master),
(iv) de l’arrêté du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche daté du 6 juillet 2018 limitant l'accréditation du programme de formation Business Administration (Bachelor) au 14 septembre 2020 et du programme de formation Business Administration (Master) au 14 septembre 2019,
(v) de l’arrêté du ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche daté du 22 juillet 2016 en ce qu’il a été modifié par l’arrêté du 6 juillet 2018,
(vi) de la décision du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche datée du 25 juillet 2018, et
(vii) de l'arrêté du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche daté du 25 juillet 2018 portant accréditation du programme Business Administration (Bachelor) jusqu'au 14 mars 2021 ;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 7 janvier 2019 ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif le 7 février 2019 par la société anonyme Elvinger Hoss Prussen SA, préqualifiée, représentée par Maître Nathalie Prüm-Carré, préqualifiée, au nom de sa mandante ;
Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 7 mars 2019 ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Philippe Hoffmann, en remplacement de Maître Nathalie Prüm-Carré et Madame le délégué du gouvernement Stéphanie Linster en leurs plaidoiries respectives ;
Vu l’avis du greffe du tribunal administratif du 3 juillet 2019 informant les parties du prononcé de la rupture du délibéré et les convoquant à l’audience des plaidoiries du 9 juillet 2019 pour la continuation des débats ;
Vu l’avis du greffe du tribunal administratif du 12 juillet 2019 invitant les parties à prendre position par écrit, dans le cadre d’un mémoire supplémentaire à déposer selon un calendrier déterminé dans ledit avis, sur la question du champ d’application des dispositions de la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, dans sa version applicable au présent litige ;
Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif le 13 septembre 2019 par la société anonyme Elvinger Hoss Prussen SA, préqualifiée, représentée par Maître Nathalie Prüm-Carré, préqualifiée, au nom de sa mandante ;
Vu le mémoire supplémentaire du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 11 octobre 2019 ;
Vu les pièces versées en cause et notamment les sept décisions critiquées ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Philippe Hoffmann, en remplacement de Maître Nathalie Prüm-Carré et Monsieur le délégué du gouvernement Yannick Genot en leurs plaidoiries respectives.
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Par courrier daté du 15 novembre 2015, la société anonyme ..., ci-après désignée par l’« ... », introduisit auprès du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, ci-après dénommé le « ministre », et de son secrétaire, une demande d’accréditation en qualité d’université et de la transcription à son profit des accréditations des formations dispensées par l’« …», ci-après désignée par « ... » et, à titre subsidiaire, de l'accréditation de ces formations directement dans son chef.
Par courrier du 7 janvier 2016, le ministre déclara la demande d'accréditation de l'... en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé recevable, tout en précisant que « la recevabilité concerne[rait] uniquement la reprise des activités de formation accréditées antérieurement pour la « ...», à savoir :
· Banking & Finance (B.A.) ;
· Business Administration (B.A.) ;
· Business Administration (M.A.) ;
· International Management (B.A.) ;
· European Management (B.A.) ;
· European Business & Psychologie (B.Sc.);
· Wirtschaftsinformatik (B.A.) ;
· Wirtschaftspsychologie (M. Sc.);
· Management (M.A) (…) ».
Par courrier du 29 février 2016, l’... transmit au ministre un dossier complété suivant les points soulevés dans un courrier ministériel du 27 janvier 2016.
Par arrêté ministériel du 22 juillet 2016, l'... fut accrédité en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé pour la période du 15 septembre 2016 au 14 septembre 2021 et les formations reprises d'... furent accréditées dans son chef. Ledit arrêté est rédigé dans les termes suivants :
« Vu la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l'enseignement supérieur, et notamment son titre III portant sur les modalités d'implantation de formations d'enseignement supérieur sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le règlement ministériel du 27 avril 2011 portant sur l'accréditation d'établissements d'enseignement supérieur étrangers ou privés au Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu l'arrêté ministériel du 9 janvier 2012 portant accréditation de l'institution « ...» ainsi que des formations « Business Administration (Bachelor) », « International Management (Bachelor) », « Banking & Finance (Bachelor) », « Wirtschaftsinformatik (Bachelor) », « Business Administration (Master) » et « Management (Master) » ;
Vu l'arrêté ministériel du 18 juillet 2014 portant accréditation des formations « European Management (Bachelor) » et « European Business & Psychology (Bachelor) » de l'institution « ...» ;
Vu l'arrêté ministériel du 2 juin 2015 portant accréditation de la formation « Master in Wirtschaftspsychologie » de l'institution « ... » ;
Considérant que l’« ... (...-...) » a repris les formations précitées de l’« ... » ;
Considérant que l'institution « ... » continue à dispenser jusqu'au 14 septembre 2018 les formations « Business Administration (Bachelor) », « Banking & Finance (Bachelor) », « European Management (Bachelor) », « European Business & Psychology (Bachelor) » et « Business Administration (Master) » dont renseignement a déjà commencé ;
Vu l'arrêté ministériel du 8 avril 2016 instituant un comité d'accréditation pour l'implantation de formations d'enseignement supérieur sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg ;
Arrête
Art. 1er L'institution « ... (...-...) » est accréditée en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé pour la période du 15 septembre 2016 au 14 septembre 2021.
Art.2 Les formations de l'institution « ... (...-...) », qui ont été reprises de l'institution « ... » et accréditées antérieurement par les arrêtés ministériels respectifs du 9 janvier 2012, du 18 juillet 2014 et du 2 juin 2015, sont accréditées dans le chef de l’« ... (...-...) » en vertu des dispositions suivantes :
- Les formations « Business Administration (Bachelor) », « International Management (Bachelor) », « Banking & Finance (Bachelor) », « Wirtschaftsinformatik (Bachelor) », « Business Administration (Master) » et « Management (Master) » sont accréditées pour la période du 15 septembre 2016 au 14 septembre 2018.
- Les formations « European Management (Bachelor) » et « European Business & Psychology (Bachelor) » sont accréditées pour la période du 15 septembre 2016 au 14 septembre 2019.
- La formation « Wirtschaftspsychologie (Master) » est accréditée pour la période du 15 septembre 2016 au 14 septembre 2020.
Art.3. Nonobstant les dispositions de l'article 2, l'institution « ... » est accréditée jusqu'au 14 septembre 2018 en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé pour dispenser les formations « Business Administration (Bachelor) », « Banking & Finance (Bachelor) », « European Management (Bachelor) », « European Business & Psychology (Bachelor) » et « Business Administration (Master) » dont l'enseignement a commencé avant l'entrée en vigueur du présent arrêté.
Art.4. Les arrêtés ministériels du 9 janvier 2012, du 18 juillet 2014 et du 2 juin 2015 portant accréditation de l'institution « ... » et des formations y organisées sont abrogés avec effet au 14 septembre 2016. (…) ».
Par courrier du 28 février 2017, l'... introduisit auprès du ministre de l'Éducation nationale, de l'Enfance et de la Jeunesse et du ministre délégué, une demande de recevabilité en vue de l’accréditation des programmes d'enseignement supérieur suivants : Business Administration (Bachelor) et Business Administration (Master), lesquels ont été accrédités par l’arrêté ministériel du 22 juillet 2016 pour la période du 15 septembre 2016 au 14 septembre 2018, les programmes Banking and Finance (Bachelor), Wirtschaftsinformatik (Bachelor), International Management (Bachelor) et Management (Master), lesquels ont été accrédités par arrêté ministériel du 22 juillet 2016 pour la période du 15 septembre 2016 au 14 septembre 2018, nonobstant le fait qu’ils n’auraient pas encore été enseignés, ainsi que deux nouveaux programmes : Chef de Chantier (Bachelor) en collaboration avec l’Université de Liège et l’Université de Lorraine et Management de la Qualité (Master) en collaboration avec l’Université de Lorraine.
Par lettre du 7 avril 2017 le ministre invita l'... à compléter la demande de recevabilité en vue de l’accréditation des huit programmes d’enseignement supérieur dès lors que conformément à l’article 29, point 3 de la loi du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, ci-après désignée par « la loi du 19 juin 2009 », l’institution souhaitant dispenser un ou plusieurs programmes d’études d’enseignement supérieur doit être dotée des ressources en personnel adaptées à l’enseignement supérieur et à la recherche. Ainsi, l’... fut prié d’étayer son dossier « par un récapitulatif concernant les effectifs en personnel (en équivalent plein temps) actuels et par un plan prévisionnel relatif à l'évolution des effectifs en personnel (en équivalent plein temps) pour les cinq prochaines années ».
Par courrier du 25 avril 2017, l’... donna suite à cette requête en chiffrant les effectifs professeurs et collaborateurs administratifs à 5,37.
Par décision du 28 avril 2017, le ministre informa l'... comme suit :
« (…) Au vu de votre demande de recevabilité déposée le 1er mars 2017 ainsi que des informations complémentaires introduites le 25 avril 2017, j'ai l'honneur de vous informer qu'en vertu des articles 28ter et 29 de la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l'enseignement supérieur, votre demande a été jugée recevable en vue de l'accréditation d’...-... en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé et de l'accréditation de nouveaux programmes de formation, sous condition que le dossier d'accréditation se limite à quatre programmes de formation au maximum.
En effet, compte tenu des informations fournies au sujet des effectifs actuels et de l'évolution projetée du personnel en équivalent plein temps d'...-..., il semble opportun que votre institution se concentre dans un premier temps sur un nombre plus restreint de programmes de formation et veille à consolider ses ressources en personnel, avant d'étendre progressivement son offre. Ceci me semble d'autant plus indiqué que hormis les programmes faisant l'objet de la demande sous rubrique, le portefeuille d'...-... comporte encore trois autres programmes de formation qui, en vertu de l'arrêté ministériel du 22 juillet 2016, sont accrédités respectivement jusqu'au 14 septembre 2019 (« European Management (Bachelor) » et « European Business & Psychologie (Bachelor) ») et jusqu'au 14 septembre 2020 (« Wirtschaftspsychologie (Master) »).
Conformément à l'article 2 du règlement grand-ducal du 24 août 2016 portant sur l'accréditation d'institutions et de programmes d'enseignement supérieur étrangers au Grand-Duché de Luxembourg, vous disposez désormais d'un délai de trois mois pour me faire parvenir votre dossier d'accréditation.
Selon le même article, ledit dossier d'accréditation est censé présenter l'institution ...-... et les programmes d'études dispensés au Luxembourg faisant l'objet des demandes d'accréditation, en détailler les objectifs, indiquer si l'institution ou les programmes visés bénéficient déjà d'une accréditation ou ont fait l'objet d'une évaluation externe par une agence d'évaluation de la qualité et documenter la conformité aux critères d'évaluation énumérés à l'article 4 du règlement grand-ducal précité.
En vertu de l'article 30 de la loi modifiée précitée du 19 juin 2009, l'évaluation en vue de l'accréditation de l'institution et des programmes d'études concernés sera réalisée par une agence d'assurance de la qualité, spécialisée en matière d'accréditation d'institutions et de programmes d'études de l'enseignement supérieur et inscrite au registre européen des agences d'assurance de la qualité (EQAR).
Vous voudrez bien m'adresser jusqu'au 28 juillet 2017 au plus tard votre dossier d'accréditation (…) ».
Par courrier du 6 juillet 2018, le ministre informa l’... de ce qui suit :
« (…) Suite à votre demande d'accréditation sous rubrique, je vous informe que je me rallie au rapport d'évaluation tel que soumis au ministère le 28 juin 2018 par l'agence d'assurance de la qualité « ... » (...), qui fait partie de la présente décision et dont copie ci-jointe en annexe.
Ainsi, je suis en mesure d'accorder une accréditation conditionnelle à l'établissement d'enseignement supérieur spécialisé « Institut … » (...-...) pour les programmes d'études menant au Bachelor « Manager de Chantier » et au Master « Management de l'Innovation, parcours type Management de la Qualité » pour la période du 15 septembre 2018 au 14 septembre 2023.
Cette accréditation est assortie de conditions telles que détaillées dans l'arrêté ministériel annexé à la présente.
Je vous prie dès lors de m'adresser jusqu'au 15 septembre 2019 au plus tard les documents visant à prouver la satisfaction des conditions énumérées dans l'arrêté ministériel annexé (…). Le groupe consultatif visé à l'article 30 de la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l'enseignement supérieur entamera alors la vérification du respect des conditions, conformément à l'article 32 de la loi précitée.
Par ailleurs, additionnellement aux conditions énoncées dans l'arrêté ministériel annexé, je me permets d'attirer votre attention sur les recommandations formulées par le groupe d'experts dans le rapport d'évaluation en question et je vous invite à y donner suite.
Par contre, l'accréditation des programme d'études menant au Bachelor « Business Administration » et au Master « Business Administration » est refusée pour les motifs invoqués dans le rapport d'évaluation précité.
Par conséquent, l'établissement « ... » (...-...) ne peut pas accepter de nouvelles inscriptions en vue de l'année d'études 2018-2019 aux deux programmes d'études précités en tant que programmes d'enseignement supérieur accrédités par les autorités étatiques luxembourgeoises.
Néanmoins, afin de permettre aux étudiants inscrits pendant l'année d'études 2017-2018 en première ou deuxième année du programme d'études menant au Bachelor « Business Administration » ou en première année du programme d'études menant au Master « Business Administration » de terminer en bonne et due forme leurs études dans le programme respectif offert par ... et de garantir la reconnaissance des diplômes qui seront ainsi encore délivrés, le programme d'études menant au bachelor précité restera accrédité jusqu'au 14 septembre 2020 pour les étudiants susvisés et le programme d'études menant au master précité restera accrédité jusqu'au 14 septembre 2019 pour les étudiants susvisés. Veuillez trouver ci-joint l'arrêté ministériel afférent portant modification de l'arrêté du 22 juillet 2016.
Finalement, je voudrais vous informer que, conformément aux références et lignes d'orientation européennes pour la garantie de la qualité dans l'enseignement supérieur, le rapport d'évaluation sera publié sur le site du ministère au cours des jours à venir. (…) ».
Le même jour, le ministre adopta les deux arrêtés suivants :
« (…) Vu la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l'enseignement supérieur, et notamment son titre III portant sur les modalités d'implantation de formations d'enseignement supérieur sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le règlement grand-ducal du 24 août 2016 portant sur l'accréditation d'institutions et de programmes d'enseignement supérieur étrangers au Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le rapport d'évaluation du 5 juin 2018 de l'agence d'assurance de la qualité «Nederlands-Vlaamse Accreditatieorganisatie» (...) tel que soumis le 28 juin 2018 ;
Arrête:
Art 1er. L'institution « ... (...-...) » est accréditée en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé pour la période du 15 septembre 2018 au 14 septembre 2023 pour offrir les programmes d'études suivants :
- Bachelor « Manager de Chantier » ;
- Master « Management de l'Innovation, parcours type : Management de la Qualité », Les deux programmes d'études précités sont accrédités pour la période du 15 septembre 2018 au 14 septembre 2023.
L'accréditation du programme d'études menant au Master « Management de l'innovation, parcours type : Management de la Qualité », doté de 60 crédits ECTS, est liée à la condition que l'accès au programme d'études soit réservé aux candidats remplissant au moins un des deux critères suivants :
1. être détenteur d'un diplôme de bachelor sanctionnant 240 crédits ECTS ;
2. être détenteur d'un diplôme de bachelor sanctionnant au moins 180 crédits ECTS et avoir validé au moins 60 crédits ECTS dans un programme d'études de niveau master.
Art 2. Nonobstant l'article 1er, l'accréditation de l'« ... (...-...) » en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé pour les programmes d'études menant au Bachelor « Manager de Chantier » et au Master « Management de l'Innovation, parcours type : Management de la Qualité » est assortie, sous peine de nullité du présent arrêté, des conditions suivantes dont la satisfaction est à démontrer, pièces à l'appui, jusqu'au 15 septembre 2019 au plus tard :
1. L'«... (...-...)» doit disposer, au 15 septembre 2019, de dix salariés (en équivalent plein temps) employés à durée indéterminée en son sein dont au moins cinq (en équivalent plein temps) sont membres du personnel enseignant disposant d'une qualification académique au moins égale au niveau de master et menant des activités de recherche démontrées en son sein et en son nom.
2. Les informations relatives aux programmes d'études (critères d'admission, description et contenu des cours, approche didactique, système et modalités d'évaluation, acquis d'apprentissage, services offerts aux étudiants) publiées sur le site Internet de l'« ... (...-...) », dans des brochures et dans tout autre matériel de communication doivent être cohérentes, transparentes, précises, exhaustives et aisément accessibles au public.
3. L'« ... (...-...) » doit élaborer, au cours de l'année d'études 2018-2019, une stratégie de mobilité concernant respectivement les étudiants inscrits au programme d'études menant au Bachelor « Manager de Chantier » et le personnel enseignant, ainsi qu'un plan de mise en oeuvre de ladite stratégie à partir de l'année d'études 2019-2020,
4. Les modalités d'évaluation, de progression et d'exclusion des étudiants régissant les programmes d'études visés à l'article 1er doivent être définies de manière précise et intégrées dans un règlement des études valable pour l'ensemble des programmes accrédités offerts par l'«... (...-...)». Aussi bien les modalités d'évaluation précitées que le règlement des études font partie intégrante de la documentation à soumettre au plus tard le 15 septembre 2019 en vue de la vérification de la satisfaction des conditions.
5. L'«... (...-...) » doit définir de manière précise les acquis d'apprentissage («learning outcomes ») visés par le programme d'études menant au Bachelor « Manager de Chantier » et élaborer un plan d'études détaillé concernant ledit programme d'études. Ledit plan d'études doit préciser entre autres si un mémoire de fin d'études et une période de mobilité font partie intégrante du programme et clarifier la place des rapports de stage dans le système d'évaluation. Par ailleurs, les acquis d'apprentissage doivent être précisés afin de démontrer que le diplôme correspond au niveau 6 du cadre luxembourgeois des qualifications.
6. L'« ... (...-...) » doit définir un système d'assurance qualité interne pour les programmes d'études visés à l'article 1er, qui soit en ligne aussi bien avec le système d'assurance qualité interne valable pour l'ensemble des programmes accrédités offerts par l'« ... (...-...) » qu'avec les références et lignes directrices pour l'assurance qualité dans l'espace européen de l'enseignement supérieur (European Standards and Guidelines for Quality Assurance in the European Higher Education Area) (ESG).
7. L'« ... (...-...) » doit associer les étudiants dans les différentes instances de surveillance et de gouvernance.
Art 3. Le présent arrêté sera publié au Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg.(…) ».
« (…) Vu la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l'enseignement supérieur, et notamment son titre III portant sur les modalités d'implantation de formations d'enseignement supérieur sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu le règlement grand-ducal du 24 août 2016 portant sur l'accréditation d'institutions et de programmes d'enseignement supérieur étrangers au Grand-Duché de Luxembourg ;
Vu l'arrêté ministériel du 22 juillet 2016 portant accréditation de l'institution «... (...-...) » en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé ;
Vu le rapport d'évaluation du 5 juin 2018 de l'agence d'assurance de la qualité «… » (...) tel que soumis le 28 juin 2018 ;
Arrête.:
Art. 1er A la suite de l'article 2 de l'arrêté ministériel du 22 juillet 2016 portant accréditation de l'institution « ... (...-...) » en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé est ajouté un nouvel article 2bis ayant la teneur suivante :
« Art. 2bis. Pour les étudiants inscrits pendant l’année d'études 2017-2018 en première ou deuxième année du programme d'études menant au Bachelor « Business Administration » visé à l'article 2, premier tiret, le programme de formation afférent, dispensé par l'institution
... (...-...) », reste accrédité jusqu'au 14 septembre 2020.
Pour les étudiants inscrits pendant l'année d'études 2017-2018 en première année du programme d'études menant au Master « Business Administration » visé à l'article 2, premier tiret, le programme de formation afférent, dispensé par l'institution « ... (...-...) », reste accrédité jusqu'au 14 septembre 2019.
Art. 2. Le présent arrêté sera publié au Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg. (…) »
Par courrier du 20 juillet 2018, l’... introduisit un recours gracieux dirigé contre la décision précitée du 6 juillet 2018.
Par courrier du 25 juillet 2018, le ministre prit position sur ledit recours gracieux et un arrêté ministériel du même jour porta modification de l'arrêté ministériel du 6 juillet 2018 dans les termes suivants : « (…) Art. 1er. L'alinéa 1er de l'article 2bis de l'arrêté ministériel modifié du 22 juillet 2016 portant accréditation de l'institution « ......-...) » en tant qu'établissement d'enseignement supérieur spécialisé est remplacé par le libellé suivant :
« Pour les étudiants inscrits pendant l'année d'études 2017-2018 en première ou deuxième année du programme d'études menant au Bachelor « Business Administration » visé à l'article 2, premier tiret, le programme de formation afférent, dispensé par l'institution « ... (...-...) », reste accrédité jusqu'au 14 mars 2021.
Art. 2. Le présent arrêté sera publié au Journal officiel du Grand-Duché de Luxembourg (…) »
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 8 octobre 2018, l’... a introduit un recours en réformation sinon en annulation à l’encontre de (i) la décision du ministre, datée du 28 avril 2017, déclarant recevable sa demande d'accréditation de ... et de nouveaux programmes de formation, sous condition que le dossier d'accréditation se limite à quatre programmes de formation au maximum, (ii) la décision du ministre datée du 6 juillet 2018, (iii) l'arrêté du ministre daté du 6 juillet 2018, portant accréditation de ... et des programmes de formation Manager de Chantier (Bachelor), et Management de l'Innovation, parcours-type : Management de la Qualité (Master), (iv) l’arrêté du ministre daté du 6 juillet 2018 limitant l'accréditation du programme de formation Business Administration (Bachelor) au 14 septembre 2020 et du programme de formation Business Administration (Master) au 14 septembre 2019, (v) l’arrêté du ministre daté du 22 juillet 2016 en sa version modifiée par l’arrêté du 6 juillet 2018, (vi) la décision du ministre datée du 25 juillet 2018 et (vii) l'arrêté du ministre daté du 25 juillet 2018 portant accréditation du programme Business Administration (Bachelor) jusqu'au 14 mars 2021.
Force est de relever que c’est à juste titre que le délégué du gouvernement relève que la loi du 19 juin 2009 ne prévoit pas de recours au fond en matière de décision d’accréditation, de sorte que le tribunal est incompétent pour connaître du recours en réformation dirigé à l’encontre des décisions déférées. Il est par contre compétent pour connaître du recours subsidiaire en annulation.
Dans son mémoire en réponse et à titre liminaire, le délégué du gouvernement relève que la décision du 28 avril 2017, intrinsèquement liée à la décision du 6 juillet 2018, n’aurait pas été formellement contestée avant l’année 2018 et qu’en déposant sa demande d’accréditation dans les conditions y fixées, l’... aurait implicitement consenti à ladite décision, qui n’aurait certes pas indiqué les voies de recours.
C’est à juste titre que l’... estime que la décision du 28 avril 2017 est intrinsèquement liée à la décision du 6 juillet 2018. Le tribunal retient qu’étant donné que la décision du 28 avril 2017 ne comporte pas d’indication des voies de recours, le délai imparti pour intenter un recours à l’encontre de ladite décision n’a pas commencé à courir conformément à l’article 14 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes sans qu’il ne puisse être retenu un acquiescement dans le chef de la demanderesse.
Le moyen afférent est partant à écarter pour ne pas être fondé.
Il soulève encore l’irrecevabilité du recours pour défaut d’intérêt à agir dans le chef de l’.... Il estime, en effet, que la demande d’annulation des décisions déférées ne serait pas de nature à remédier à sa situation qui serait d’obtenir l’accréditation inconditionnelle de ses huit programmes d’étude, dès lors que l’application faite par le ministre de la loi du 19 juin 2019, qui « ne prévoi[rait] en principe pas la possibilité pour une entité privée luxembourgeoise de pouvoir être accréditée comme université ou établissement d’enseignement supérieur spécialisé », aurait clairement été faite en sa faveur. Il en serait de même des ressources personnelles exigées pour lesquelles le ministre serait resté en deçà des minima requis par la loi du 19 juin 2019. Il fait valoir que le bien-fondé du recours de l’... aurait pour effet d’engendrer une application plus sévère de la loi en cas d’annulation, étant donné que les nouvelles décisions à intervenir seraient vraisemblablement interprétées en sa défaveur en ce sens que l’... pourrait certes continuer à offrir des programmes de formation de l’enseignement supérieur mais sans pour autant bénéficier d’une accréditation ministérielle y relative.
L’... ne prend pas spécifiquement position sur la recevabilité du recours en réformation.
S’agissant de son intérêt à agir, il soutient que l’annulation des décisions déférées serait de nature à lui procurer une satisfaction personnelle et certaine étant donné qu’elles auraient limité à quatre le nombre de programmes pouvant être accrédités et auraient prononcé une accréditation conditionnelle pour deux programmes, tout en refusant l’accréditation de deux autres programmes. Il fait valoir que l’annulation lui permettrait d’obtenir, le cas échéant, l’accréditation des huit programmes sollicités. Il critique le moyen d’irrecevabilité du délégué du gouvernement qui subordonnerait la recevabilité du recours au bien-fondé de ses moyens.
Le délégué du gouvernement réitère sa position dans le cadre de son mémoire en duplique, tout en admettant que selon une approche purement théorique de la notion d'intérêt à agir, les développements de l’... seraient concevables nonobstant le fait que selon une approche pratique centrée sur le résultat à atteindre, son intérêt ferait défaut en ce que les conséquences d'une annulation des décisions déférées ne seraient pas propres à remédier à la non-accréditation de l'ensemble des programmes.
S’agissant de l’intérêt à agir de l’..., force est au tribunal de constater qu’alors que la demande d’accréditation litigieuse concernait huit programmes d’enseignement repris par ..., ainsi que deux nouvelles formations, aux termes des décisions déférées du 28 avril 2017, seuls quatre programmes sont recevables au titre de l’accréditation de la décision du 6 juillet 2018, une accréditation conditionnelle à deux titres et un refus de deux autres programmes. Partant, par la seule circonstance suivant laquelle l’... n’a pas obtenu satisfaction quant à sa demande initiale, notamment les décisions déférées du 28 avril 2017, lui ont porté préjudice, de sorte qu’il justifie manifestement d’un intérêt à agir contre lesdites décisions ainsi que les autres actes déférés qui sont interliés dans le cadre du présent recours et ce, non obstant le bien-fondé des moyens invoqués à l’appui de son recours. Partant, le moyen d’irrecevabilité pour défaut d’intérêt agir est à rejeter pour ne pas être fondé.
Le recours subsidiaire en annulation est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai prévus par la loi.
A l’appui de son recours, le demandeur retrace tout d’abord les faits et rétroactes du dossier. Il précise qu’afin de répondre aux besoins de l'économie luxembourgeoise et des entreprises locales, la Chambre de Commerce et la Chambre des Métiers auraient décidé de créer, en 2015, conformément aux missions qui leur seraient confiées par la loi, un institut ayant pour objet d’offrir des formations professionnelles continues diplômantes. Ainsi, il expose qu’il aurait été créé sous la forme d'une société anonyme par acte notarié du 26 octobre 2015 et aurait pour objet social, « la création, la gestion et le développement d'un institut d'enseignement supérieur privé qui proposera, dans le contexte de la formation professionnelle continue, des formations supérieures soit certifiantes, soit diplômantes, au Luxembourg ou à l'étranger, soit sous sa propre responsabilité, soit en coopération ou en partenariat, le cas échéant, avec les chambres professionnelles ou des établissements d'enseignement supérieur luxembourgeois ou étrangers ». Il relate qu’en date du 12 novembre 2015, un contrat de coopération aurait été signé entre l'..., la Chambre de Commerce et la Chambre des Métiers dans le but d'élargir la formation professionnelle continue à l'enseignement supérieur, de sorte qu’il aurait été convenu que l'... aurait pour objet d'assurer des formations tertiaires diplômantes (bachelors et masters), reconnues au niveau international, « dans le but de promouvoir et de soutenir le « lifelong learning » au profit des entreprises ressortissantes des chambres patronales », venant ainsi combler un manque de formation existant au Luxembourg et répondant par là-même à une demande des entreprises luxembourgeoises.
En droit, il soulève un premier moyen partant de la considération qu’il ne rentrerait pas dans le champ d’application de l’article 27 de la loi du 19 juin 2009 en ce qu’il ne serait pas la filiale d'une institution étrangère et qu’il travaillerait pas en partenariat avec des universités étrangères, délivrant des diplômes en son nom et non pour le compte d’autres institutions étrangères. Il relève que, d’une part, s'il devait être statué sur la base d'une interprétation stricte des dispositions de la loi du 19 juin 2009 selon lesquelles, en dehors de l'Université de Luxembourg, seuls des établissements d'enseignement supérieurs étrangers pourraient délivrer des formations diplômantes, il y aurait en l’espèce atteinte au principe d'égalité des Luxembourgeois devant la loi et une discrimination des établissements luxembourgeois par rapport aux établissements étrangers et, d'autre part, s’il relevait du champ d’application de la loi, de sorte que les dispositions légales auraient vocation à s’appliquer aussi bien aux établissements luxembourgeois qu'étrangers, alors il conviendrait de constater que, de façon manifeste, les dispositions légales et règlementaires en cause ne seraient pas adaptées à une institution comme la sienne, notamment en ce qui concerne l'exigence d'un nombre minimum de collaborateurs et de leur qualification. Il appuie son argumentation sur le rapport de l'agence … (...) qui serait arrivée à la conclusion suivant laquelle les critères légaux et réglementaires ne seraient pas appropriés à l'évaluation d'un établissement spécialisé dans la formation professionnelle continue diplômante. Il estime que le cadre trop rigide des dispositions de la loi du 19 juin 2009 serait inadapté aux contraintes luxembourgeoises et contraire aux dispositions de l'article 23 de la Constitution, selon lesquelles chacun serait libre de faire ses études au Luxembourg ou à l'étranger, ce qui impliquerait que des enseignements tant académiques que relevant de la formation professionnelle continue devraient être dispensés au Luxembourg par des institutions luxembourgeoises ou étrangères et que les institutions luxembourgeoises ne devraient pas être, dès le départ, défavorisées, faute de ne pouvoir avoir des structures institutionnelles comparables à celles d'universités étrangères. Il indique que nonobstant ces contraintes, le ministre aurait décidé d'accréditer l'... en tant qu'institution et de soumettre en même temps l'accréditation de certains programmes à l'emploi de dix salariés plein temps dont cinq membres du personnel enseignant, ce qui constituerait une exigence difficile à remplir en l'état des programmes accrédités. Il donne à considérer que, dans les faits, les décisions déférées établiraient qu'à côté des établissements d'enseignement supérieurs étrangers, il existerait des établissements d'enseignement supérieurs luxembourgeois qui seraient distincts de l'Université du Luxembourg. Il enjoint dès lors au tribunal de déclarer contraire à la Constitution, les dispositions de la loi du 19 juin 2009 restreignant les formations diplômantes organisées par des établissements d'enseignement supérieur aux seuls établissements étrangers et celles rendant impossibles la mise en place d'établissements d'enseignement supérieur au Luxembourg et de programmes répondant aux spécificités locales du fait d'exigences disproportionnées et non modulables dans le temps.
Dans son mémoire en réplique, l’... reproche au délégué du gouvernement de rejeter le moyen tiré de la violation du principe d’égalité de tous les citoyens, consacré par l'article 10bis de la Constitution. Il critique le délégué du gouvernement en ce qu’il estime que les dispositions de la loi du 19 juin 2009 n'établiraient pas une discrimination au détriment des établissements privés luxembourgeois d'enseignement supérieur, au motif que la situation de l'..., établissement privé luxembourgeois d'enseignement supérieur, et des établissements publics d'enseignement supérieur tels que l'Université du Luxembourg ne serait pas comparable et que ce serait à bon droit, sur le fondement du principe de libre organisation par l'Etat de son système d'enseignement supérieur, que le législateur aurait refusé la faculté de délivrer des diplômes nationaux accrédités aux établissements privés luxembourgeois d'enseignement supérieur qui ne sont ni une filiale d'un établissement étranger, ni n'agissent en partenariat avec un organisme luxembourgeois. Il critique encore le délégué du gouvernement en ce qu’il soutient subsidiairement que si le moyen tiré de la violation de l'article 10bis de la Constitution venait à prospérer, il ne serait d'aucun intérêt pour l'... étant donné qu’il n’en retirerait aucun droit à accréditation. A ce titre, le demandeur réitère son moyen tiré d’une discrimination manifeste injustifiée entre les établissements privés luxembourgeois d'enseignement supérieur et les établissements privés étrangers d'enseignement supérieur opérant au Luxembourg et fait remarquer que le délégué du gouvernement lui-même, reconnaitrait l'existence de cette discrimination en ce qu’il affirmerait que « le choix du législateur [serait] de ne pas prévoir l'éligibilité des entités privées luxembourgeoises ». Il est d’avis que la question ne serait pas tant de rechercher la comparabilité des situations entre un établissement public d'enseignement supérieur, soit l'Université du Luxembourg, et un établissement privé d'enseignement supérieur, dès lors que des différenciations pourraient être instaurées à condition qu’elles découlent de disparités objectives et qu'elles soient rationnellement justifiées et proportionnées au but avancé, mais il estime qu’il serait manifeste que les situations des établissements privés étrangers d'enseignement supérieur et établissements privés luxembourgeois d'enseignement supérieur seraient comparables en raison de leur nature de personne morale de droit privé. Or, la différence opérée par les dispositions concernées de la loi du 19 juin 2009 ne serait pas rationnellement justifiée par l’invocation du principe de la liberté par l'Etat de l'organisation de son système d'enseignement supérieur avancé par le délégué du gouvernement. Il ajoute que la différence opérée par les dispositions concernées de la loi du 19 juin 2009 ne serait pas proportionnée en ce qu'elle aurait pour effet de priver un établissement privé, purement luxembourgeois et opérant au Luxembourg, ne souhaitant pas être une filiale luxembourgeoise d'un établissement d'enseignement supérieur, ni agir en partenariat avec un organisme luxembourgeois, de la faculté de proposer des formations accréditées à ses étudiants. Il en conclut à une discrimination, au-delà même d'une discrimination à rebours, opérant au détriment des établissements privés luxembourgeois. Il reproche encore au délégué du gouvernement d’avoir estimé que le moyen d'inconstitutionnalité soulevé serait dépourvu d'intérêt, étant donné que la jurisprudence ne vérifierait que l’intérêt au recours et non l’intérêt du moyen.
Le délégué du gouvernement rétorque face au moyen d’inconstitutionnalité soulevé par le demandeur que le dispositif de la loi du 19 juin 2009 ne prévoirait effectivement pas dans son Titre III intitulé « Les modalités d'implantation de formations d'enseignement supérieur sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg », la possibilité pour une entité privée luxembourgeoise de bénéficier d'une accréditation en tant qu'établissement d'enseignement supérieur, nonobstant la possibilité qui serait réservée à un établissement étranger d’organiser un programme d'études accrédité au Luxembourg en partenariat avec un organisme luxembourgeois. Il donne à considérer que l’accréditation de l’... par arrêté ministériel du 22 juillet 2016 résulterait du seul fait qu'il aurait repris des formations accréditées en 2012 dans le chef de l'..., filiale de l'établissement d'enseignement supérieur étranger .... S’agissant du moyen du demandeur tiré de la violation du principe d'égalité des Luxembourgeois devant la loi par rapport aux prérogatives de l'Université du Luxembourg en la matière et une discrimination des établissements d'enseignement supérieur luxembourgeois par rapport aux établissements d'enseignement supérieur étrangers, il réfute l’existence d’une telle violation en l'espèce s’agissant, selon lui, de catégories différentes, à savoir, d’un côté, des personnes morales privée, tel le demandeur et, de l’autre côté, des personnes morales publiques telles que les ministères, administrations et établissements publics, telle l’Université du Luxembourg. Il donne à considérer que si, à première vue, le fait de réserver la faculté d'offrir des programmes de formation reconnus par l'Etat, sanctionnés par des diplômes nationaux, aux seuls établissements d'enseignement supérieur établis à l'étranger par le biais de la création d'une filiale luxembourgeoise, soit en partenariat avec un organisme luxembourgeois, ainsi qu'à certains établissements d'enseignement supérieur publics luxembourgeois, telle l’Université du Luxembourg ou des lycées au niveau d’une formation de type court, pourrait s'apparenter à une discrimination des établissements d'enseignement supérieur privés luxembourgeois désirant offrir de telles formations, tel ne serait pas le cas, alors que le législateur pourrait réserver la délivrance de tels diplômes nationaux à des établissements d'enseignement supérieur luxembourgeois définis par un cadre légal et à des établissements d'enseignement supérieur établis à l'étranger par le biais de la création d'une filiale au Luxembourg, soit en partenariat avec un organisme luxembourgeois, étant relevé que l'Etat serait libre d'organiser son système d'enseignement supérieur à sa guise. Il relève encore que le fait de réserver la faculté d'organiser des programmes d'études accrédités à des établissements d'enseignement supérieur étrangers déjà en place résulterait du fait qu'en principe, les maisons mères de ces établissements bénéficieraient déjà dans leur pays d'origine d'une reconnaissance ou d’une accréditation en tant qu'établissement d'enseignement supérieur. Ainsi l’... et son prédécesseur l’... auraient été créés par l'établissement d'enseignement supérieur étrangère …, établi en Allemagne, en partenariat avec la Chambre de Commerce. Il explique que soit l'Etat définirait le cadre légal d'un établissement ou d'un programme d'enseignement supérieur luxembourgeois reconnus, soit l'établissement d'enseignement supérieur privé luxembourgeois serait la filiale d'un établissement d'enseignement supérieur établi à l'étranger ou un établissement d'enseignement supérieur luxembourgeois créée par cet établissement d'enseignement supérieur établi à l'étranger en partenariat avec un organisme luxembourgeois. Il rappelle, dans ce contexte, que cela ne préjudicierait pas la faculté réservée aux établissement privés luxembourgeois de proposer des programmes de formation de l'enseignement supérieur non accrédités, qui pourraient être librement offerts, sans qu'une accréditation du ministre ne soit requise, de sorte à ne pas bénéficier de la reconnaissance par l'Etat luxembourgeois et de ne pas être des diplômes nationaux. Le délégué du gouvernement arrive au constat suivant lequel aucune disposition législative ou réglementaire n'empêcherait, par principe, à des établissements privés luxembourgeois d'offrir des programmes de formation de l'enseignement supérieur, étant relevé que la seule limitation consisterait dans l’établissement de certaines conditions à la reconnaissance officielle d'un programme d'études par l’Etat à qui il serait loisible de le faire, conformément au principe de la liberté de l'organisation de son système d'enseignement supérieur. A titre subsidiaire, il soutient que le moyen visant à soulever une exception d'inconstitutionnalité qui pourrait éventuellement aboutir à voir écarter certaines dispositions de la loi du 19 juin 2009 n’aurait cependant pas pour conséquence que l’... se verrait octroyer un droit à accréditation. Il insiste sur le fait qu’a contrario, l’objet du litige serait plutôt le fait que l'... et ses programmes d'études n'auraient pas répondu aux critères d'accréditation fixés dans la loi du 19 juin 2009 et son règlement d’exécution. Ainsi, il estime que la question de savoir si la réserve apportée par la loi du 19 juin 2009 à l'éligibilité de l'accréditation aux seules entités étrangères contreviendrait à une disposition constitutionnelle, serait sans importance pour l'issue du présent litige, étant donné que la demande de l'... aurait justement été considérée comme étant recevable nonobstant le fait que l'... serait une entité privée luxembourgeoise, de sorte à en conclure que cette question serait sans intérêt tant pour le demandeur que pour l’issue du litige.
Dans son mémoire en duplique, le délégué du gouvernement réitère son argument suivant lequel la limitation de l'applicabilité des dispositions de la loi du 19 juin 2009 aux entités étrangères ne serait pas pertinente pour l'issue du présent litige, étant donné qu'en raison de la reprise des programmes d'études de l'..., le demandeur serait quasiment assimilé à une telle entité étrangère, de sorte à en devenir éligible pour déposer une demande d'accréditation. Elle se prévaut ainsi du principe dégagé par la jurisprudence suivant lequel les moyens d'inconstitutionnalité et d'illégalité soulevés seraient à écarter s'ils ne sont pas susceptibles de servir de fondement utile à l'action intentée.
Le tribunal ayant prononcé la rupture du délibéré, a soulevé d’office lors de l’audience des plaidoiries du 9 juillet 2019, la question de savoir si l’... et les formations qu’il entend offrir sont de nature à rentrer dans le champ d’application de la loi du 19 juin 2009, tel que défini à son article 1er, paragraphe (2) dans sa teneur au jour de la prise des décisions au motif que, toutes les décisions déférées se référant à l’accréditation de l’... en tant qu’établissement supérieur spécialisé, se pose la question de la base légale sur laquelle ces décisions ont été adoptées. Cette question s’est imposée suite aux développements sus-mentionnés du demandeur qui a soulevé la question de la constitutionnalité des dispositions concernées de la loi du 19 juin 2009 qui porteraient, selon lui, atteinte au principe d’égalité des Luxembourgeois devant la loi et engendrerait une discrimination des établissements luxembourgeois par rapport aux établissements étrangers.
Dans son mémoire supplémentaire, le demandeur dresse un rappel du cadre législatif. Il indique qu’il conviendrait de lire le libellé de l’article 1er paragraphe (2) de la loi du 19 juin 2009 en vigueur au 22 juillet 2016 à la lumière de l’article 27 paragraphe (1) de ladite loi qui viserait « une institution d’enseignement supérieur luxembourgeoise ou étrangère, privée ou publique, soit sous la seule responsabilité de cette institution soit conjointement avec un organisme privé luxembourgeois », de sorte qu’elle considère « il ressort[irait] clairement de ces articles que les établissements luxembourgeois privés [seraient] compris dans le champ d’application de la loi du 19 juin 2009 telle qu’en vigueur au 22 juillet 2016 ». Il estime que « [t]oute autre lecture méconnaîtrait le sens de ces articles et l’intention du législateur » et s’appuie sur les travaux parlementaires pour étayer son argumentation. Il conclut qu’en ayant été pris sur le fondement de la loi du 19 juin 2009 en vigueur au 22 juillet 2016 qui aurait notamment inclus par le biais des dispositions explicites précitées de son article 27, les établissements d’enseignement luxembourgeois privés dans son champ d’application, l’arrêté du 22 juillet 2016 l’aurait régulièrement accrédité en tant qu’établissement d’enseignement supérieur spécialisé pour la période du 15 septembre 2016 au 14 septembre 2021. Il est encore d’avis que du fait de son accréditation, délivrée sur base du régime légal antérieurement en vigueur, les décisions déférées auraient été adoptées sur une base légale valide.
A titre subsidiaire et au cas où le tribunal venait à constater que la question de la légalité venait à se poser au regard des dispositions applicables de la loi du 19 juin 2009 dans sa version actuellement en vigueur, le demandeur estime que le régime ainsi établi qui exclurait les établissements luxembourgeois souhaitant dispenser de manière autonome des programmes d’études accrédités, opérerait une discrimination à un double niveau : elle permettrait à des personnes morales étrangères de bénéficier au Luxembourg de plus de droits que les personnes morales luxembourgeoises et elle traiterait de manière inégalitaire et non justifiée des personnes morales luxembourgeoises de droit privé placées dans une situation comparable. Ainsi, elle explique qu’une application littérale de l’article 1er paragraphe (2) de la loi du 19 juin 2009 autoriserait uniquement au Luxembourg les établissements étrangers, publics ou privés, à dispenser de manière autonome des programmes d’études aux étudiants alors qu’à l’inverse, un établissement luxembourgeois ne pourrait pas dispenser de manière autonome des programmes d’études aux étudiants et serait tenu de le faire en partenariat avec un établissement étranger, ce qui constituerait la première discrimination. Ensuite, aux termes de l’article 1er paragraphe (2) de la loi du 19 juin 2009, les établissements étrangers pourraient créer une filiale au Luxembourg ou conclure un partenariat avec un organisme luxembourgeois. Ainsi, il en résulterait que deux personnes morales luxembourgeoises soit une filiale installée au Luxembourg d’un établissement étranger public ou privé et une filiale d’une société installée au Luxembourg ne seraient pas traitées de la même manière sans que cette différenciation ne soit justifiée. Il rend le tribunal attentif sur le fait que cette discrimination aurait été relevée par la Chambre de Commerce dans son avis complémentaire sur le projet de loi 6591. Au vu du principe constitutionnel d’égalité devant la loi découlant de l’article 10bis de la Constitution, il sollicite alors du tribunal qu’il sursoie à statuer et qu’il saisisse la Cour constitutionnelle de la question suivante : « Les articles 1er (2), 27 et 28bis de la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, telle que modifiée par la loi du 23 juillet 2016 modifiant la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, en tant qu’ils excluent de leur champ d’application un établissement d’enseignement supérieur privé installé au Luxembourg et qui n’est pas une filiale d’un établissement étranger, le privant de ce fait de la faculté d’être accrédité comme établissement supérieur spécialisé et de dispenser, de manière autonome, des programmes d’études eux-mêmes accrédités aux étudiants, sont-ils conformes à l’article 10 bis de la Constitution ? ».
Enfin, il forme la même demande quant à la version des articles concernés en vigueur au 22 juillet 2016, de sorte à formuler également la question préjudicielle à poser à la Cour constitutionnelle suivante : « Les articles 1er (2), 27 et 28bis de la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, dans leur version antérieure à la loi du 23 juillet 2016 modifiant la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, en tant qu’ils excluent de leur champ d’application un établissement d’enseignement supérieur privé installé au Luxembourg et qui n’est pas une filiale d’un établissement étranger, le privant de ce fait de la faculté d’être accrédité comme établissement supérieur spécialisé et de dispenser, de manière autonome, des programmes d’études eux-mêmes accrédités aux étudiants, sont-ils conformes à l’article 10 bis de la Constitution ? ».
A titre infiniment subsidiaire, il sollicite de la part du tribunal dans l’éventualité où il estimerait que les dispositions concernées ne seraient pas claires et en considération du fait qu’il relève que les travaux parlementaires de la loi du 23 juillet 2016 ne mentionneraient pas expressément que le législateur aurait manifesté son intention de retirer des droits aux établissements d’enseignement supérieur luxembourgeois privés souhaitant dispenser des programmes d’étude de manière autonome, de les interpréter de manière à aboutir à un résultat cohérent, justifié et rationnel au motif que toute application littérale des dispositions idoines conduirait à exclure du marché de l’enseignement supérieur les établissements luxembourgeois privés souhaitant dispenser de manière autonome des programmes d’étude.
Le délégué du gouvernement rétorque par voie de mémoire supplémentaire que tant l’article 1er, paragraphe (2) que l’article 27 de la loi du 19 juin 2009 limiteraient depuis la modification législative du 23 juillet 2016, la délivrance de diplômes de l’enseignement supérieur accrédités aux programmes d’études de l’Université du Luxembourg, aux brevets de technicien supérieur, ainsi qu’aux programmes d’études organisés par des établissements d’enseignement supérieur étrangers, publics ou privés, soit sous leur seule responsabilité par le biais de la création d’une filiale au Luxembourg, soit en partenariat avec un organisme luxembourgeois. Il ajoute que le dispositif de la loi du 19 juin 2009 tant dans sa version applicable au 22 juillet 2016 que dans sa version actuelle ne prévoirait pas dans son titre III la possibilité pour une entité luxembourgeoise, sans lien avec un établissement d’enseignement supérieur étranger de bénéficier d’une accréditation en tant qu’établissement d’enseignement supérieur. Il donne à considérer que les établissements luxembourgeois seraient indirectement visés par la loi dans l’hypothèse ou un établissement étranger organiserait un programme d’études accrédité au Luxembourg en partenariat avec un organisme luxembourgeois. Il attire l’attention du tribunal sur le fait que ce régime ne préjudicierait pas l’Université de Luxembourg ainsi que certains lycées luxembourgeois de dispenser des programmes de formation de l’enseignement supérieur sanctionnés par des diplômes nationaux. Il relève que la circonstance suivant laquelle l’... aurait bénéficié d’une accréditation par arrêté ministériel du 22 juillet 2016 résulterait du fait que dans le cadre de la version applicable de la loi en vigueur avant la modification législative introduite le 22 juillet 2016, une certaine incertitude juridique aurait régné quant à la possibilité pour des établissements privés luxembourgeois de bénéficier d’une accréditation et que l’... aurait repris à son compte des formations accréditées en 2012 à l’..., qui aurait été créé comme filiale de …, un établissement d’enseignement supérieur étranger. Il insiste sur le fait que ce serait uniquement en considération de la reprise par l’... des formations de l’... qu’il aurait obtenu l’accréditation d’un certain nombre de programmes d’études ayant le 14 septembre 2021 comme date d’échéance finale et, en vertu d’une « interprétation bienveillante du cadre législatif actuel prenant en compte cette accréditation passée, qu’une accréditation conditionnelle de [l’Institut Supérieur de l’Economie] en tant qu’établissement supérieur spécialisé pour offrir les programmes d’études de Bachelor « Manager de Chantier » et de Master « Management de l’Innovation, parcours type : Management de la Qualité a pu être retenue dans la décision querellée ». Pour le surplus et concernant les questions de constitutionnalité des dispositions légales concernées, il renvoie à ses écrits précédents.
Force est au tribunal de rappeler que l’article 1er de la loi du 19 juin 2009 tel qu’il a été en vigueur à la date du 22 juillet 2016 date de la première décision d’accréditation, disposait comme suit :
« (2) L'enseignement supérieur luxembourgeois comprend
o les formations dispensées dans le cadre de la loi du 12 août 2003 portant création de l'Université du Luxembourg,
o les formations dispensées dans l'enseignement supérieur de type court,
o les formations diplômantes organisées par des établissements d'enseignement étrangers, publics et/ou privés, soit sous leur seule responsabilité, soit en partenariat avec un organisme luxembourgeois autre que l’Université du Luxembourg ».
Ainsi, le champ d’application de la loi du 19 juin 2009 dans sa version en vigueur à la date du 22 juillet 2016, était réservé dans l’enseignement supérieur luxembourgeois (i) aux formations dispensées dans le cadre de l’Université du Luxembourg (ii) aux formations dispensées dans l’enseignement supérieur de type court, et (iii) aux formations diplômantes organisées par des établissements d’enseignement étrangers publics et/ou privés, soit sous leur seule responsabilité, soit en partenariat avec un organisme luxembourgeois autre que l’Université du Luxembourg.
L’article 27 de la loi du 19 juin 2009, dans sa version en vigueur à la date du 22 juillet 2016, disposait comme suit :
« Tout diplôme d’enseignement supérieur tel que défini à l’article 1er de la présente loi délivré sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg, par une institution d’enseignement supérieur, luxembourgeoise ou étrangère, privée ou publique, soit sous la seule responsabilité de cette institution soit conjointement avec un organisme privé luxembourgeois, doit être délivré, soit dans le cadre d’une formation accréditée, soit dans le cadre d’un partenariat accrédité ».
Nonobstant le fait que ce dernier article fasse référence à une institution d’enseignement supérieur, luxembourgeoise ou étrangère, il ressort des moyens et arguments développés plus en avant que le demandeur, établissement privé d’enseignement supérieur luxembourgeois non lié à un établissement étranger ne rentrait pas, à la date de la décision ministérielle du 22 juillet 2016 dans le champ d’application de l’article 1er précité de la loi du 19 juin 2009. Il y a également lieu de souligner qu’à la date de la décision du 28 avril 2017, elle ne rentrait pas non plus dans le champ d’application de l’article 27 de la même loi qui se lit depuis le 15 septembre 2016 comme suit : « Tout diplôme d’enseignement supérieur tel que défini à l’article 1er émis sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg par une institution d’enseignement supérieur étrangère, publique ou privée, soit sous la seule responsabilité de cette institution par le biais de la création d’une filiale au Grand-Duché de Luxembourg, soit en partenariat avec un organisme luxembourgeois, doit être délivré dans le cadre d’une formation accréditée au Grand-Duché de Luxembourg. Celle-ci doit être assurée par une institution accréditées au Grand-Duché de Luxembourg ».
Force est de constater que le tribunal fait siennes les conclusions des parties en ce qu’il ressort manifestement du libellé des articles 1er et 27 sus-visés que l’... qui est un établissement privé luxembourgeois, n’est, par définition, pas un établissement d’enseignement étranger public et/ou privé, qui exerce soit sous sa seule responsabilité, soit en partenariat avec un organisme luxembourgeois autre que l’Université du Luxembourg, de sorte à ne pas se qualifier en tant qu’établissement privé d’enseignement supérieur éligible sous l’empire de ladite loi aux termes de son article 1er disposant dorénavant comme suit : « (2) L'enseignement supérieur luxembourgeois comprend
1. les formations dispensées dans le cadre de la loi du 12 août 2003 portant création de l'Université du Luxembourg,
2. les formations dispensées dans l'enseignement supérieur de type court,
3. les formations diplômantes organisées par des établissements d'enseignement supérieur étrangers, publics et/ou privés, soit sous leur seule responsabilité par le biais de la création d’une filiale au Grand-Duché de Luxembourg, soit en partenariat avec un organisme luxembourgeois. ».
Selon les affirmations du délégué du gouvernement, le demandeur aurait néanmoins bénéficié en date du 22 juillet 2016 du régime d’accréditation prévu par les dispositions de la loi du 19 juin 2009 en considération de la seule personnalité juridique de l’..., filiale luxembourgeoise de la ..., elle-même, un établissement d’enseignement supérieur étranger, qui aurait, auparavant, dispensé les formations accréditées dont le demandeur a assuré la reprise, nonobstant le fait qu’il ne rentrait pas dans le champ d’application ratione materiae de ladite loi.
Il n’en demeure pas moins que la question du champ d’application de la loi du 19 juin 2009 aux programmes de formation proposés par l’... a ressurgi à l’occasion de demandes postérieures d’accréditation, en ce qui concerne la continuation des programmes concernés initialement établis par l’..., ainsi que pour des nouvelles formations pour lesquelles il est reproché à l’... de ne pas disposer, en raison de sa structure juridique, de ressources suffisantes pour remplir les critères légaux d’activité, de sorte que le ministre n’a pas pu faire droit à la demande d’accréditation des programmes de formation Business Administration (Bachelor) et (Master) et n’a fait droit à la demande d’accréditation des programmes que sous condition pour les programmes de formation Manager de Chantier (Bachelor) et Management de l’Innovation, parcours type : Management de la Qualité (Master) tel que cela ressort de sa lettre du 6 juillet 2018.
L’article 6 de la loi du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour constitutionnelle dispose que :
« Lorsqu’une partie soulève une question relative à la conformité d’une loi à la Constitution devant une juridiction de l’ordre judiciaire ou de l’ordre administratif, celle-ci est tenue de saisir la Cour Constitutionnelle.
Une juridiction est dispensée de saisir la Cour Constitutionnelle lorsqu’elle estime que :
- une décision sur la question soulevée n’est pas nécessaire pour rendre son jugement ;
- la question de constitutionnalité est dénuée de tout fondement ;
- la Cour Constitutionnelle a déjà statué sur une question ayant le même objet. (...) ».
En principe, par application de l’article 6, alinéa 1er, de la loi du 27 juillet 1997, la connaissance des questions de constitutionnalité de normes législatives appartient exclusivement à la Cour constitutionnelle. Ce n’est que si une des exceptions prévues à l’article 6, alinéa 2, de la même loi, est donnée, qu’une juridiction peut se dispenser de poser une question de conformité à la Constitution, à savoir si elle estime a) qu’une décision sur la question soulevée n’est pas nécessaire pour rendre son jugement, b) que la question de constitutionnalité est dénuée de tout fondement, et c) que la Cour constitutionnelle a déjà statué sur une question ayant le même objet.
Encore que l’article 6, alinéa 2, de la loi du 27 juillet 1997 dispose qu’une juridiction est dispensée de saisir la Cour constitutionnelle d’une question de constitutionnalité si elle « estime » qu’une des trois exceptions y énoncées est donnée, il ne s’agit en l’occurrence pas d’un droit discrétionnaire, mais il faut que l’exception soit avérée.
Etant donné que le tribunal a retenu plus en avant que toutes les décisions déférées reposent sur la prémisse de l’accréditation de l’... en tant qu’établissement supérieur spécialisé alors qu’il ressort manifestement du libellé de l’article 1er de la loi du 19 juin 2009 que l’... ne se qualifiait a priori pas en tant qu’établissement privé d’enseignement supérieur éligible sous l’empire de ladite loi, à la date de la décision du ministre du 7 janvier 2016, soit lors de la reprise des activités de formation accréditées antérieurement pour ..., et dans la mesure où (i) la question de la justification objective de la différence de traitement qui découle du régime établi par les articles 1er et 27 de la loi du 19 juin 2009 entre les établissements d’enseignement étrangers privés opérant sous leur seule responsabilité (sous l’empire de la loi du 19 juin 2009 en vigueur au 22 juillet 2016) par le biais de la création d’une filiale au Luxembourg (sous l’empire de la loi du 19 juin 2009 dans sa version postérieure) soit en partenariat avec un organisme luxembourgeois autre que l’Université du Luxembourg (sous l’empire de la loi du 19 juin 2009 en vigueur au 22 juillet 2016) et les établissements d’enseignement luxembourgeois qui ne rentrent pas dans les conditions sus-visées privant ainsi ces derniers de la faculté d’être accrédités comme établissement supérieur spécialisé et de dispenser, de manière autonome, des programmes d’études eux-mêmes accrédités demeure ouverte au regard du prescrit de l’article 10bis de la Constitution, nonobstant l’allégation du délégué du gouvernement qu’il serait loisible à l’Etat d’organiser son système d'enseignement selon son bon vouloir, (ii) l’examen de cette question est indispensable au tribunal de céans pour lui permettre d’exercer ses missions de juge de l’annulation dans le cadre du recours introduit par le demandeur qui est le destinataire des décisions déférées notamment celle du ministre du 6 juillet 2018 qui, sur base des dispositions de la loi du 19 juin 2009, n’a pas fait droit à sa demande d’accréditation des programmes de formation Business Administration (Bachelor) et (Master) et n’a fait droit à la demande d’accréditation des programmes que sous conditions pour les programmes de formation Manager de Chantier (Bachelor) et Management de l’Innovation, parcours type : Management de la Qualité (Master), (iii) le demandeur a soulevé deux questions quant à la conformité à l’article 10bis de la Constitution du régime ainsi établi, (iv) la Cour constitutionnelle n’a pas encore statué sur des questions ayant le même objet et, (v) il résulte de ce qui précède que les questions soulevées ne sont pas non plus dénuées, a priori, de tout fondement, étant relevé que ces questions constituent manifestement un préalable pour permettre au tribunal de céans de toiser la question du bien-fondé des décisions déférées basées sur la non-conformité de la demande d’accréditation par rapport à la loi du 19 juin 2009, il y a partant lieu de saisir la Cour constitutionnelle de la question de la compatibilité des articles idoines de la loi du 19 juin 2009 avec l’article 10bis de la Constitution selon le libellé desdites questions tel que formulé dans le dispositif du présent jugement.
Par ces motifs,
le tribunal administratif, quatrième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties ;
se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation à l’encontre des décisions déférées à savoir (i) la décision du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche, datée du 28 avril 2017, déclarant recevable la demande d'accréditation de ... et de nouveaux programmes de formation, sous condition que le dossier d'accréditation se limite à quatre programmes de formation au maximum, (ii) la décision du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche datée du 6 juillet 2018, (iii) l'arrêté du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche daté du 6 juillet 2018, portant accréditation de ... et des programmes de formation Manager de Chantier (Bachelor) et Management de l'Innovation, parcours-type : Management de la Qualité (Master), (iv) l’arrêté du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche daté du 6 juillet 2018 limitant l'accréditation du programme de formation Business Administration (Bachelor) au 14 septembre 2020 et du programme de formation Business Administration (Master) au 14 septembre 2019, (v) l’arrêté du ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche daté du 22 juillet 2016 tel que modifié, (vi) la décision du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche datée du 25 juillet 2018 (vii) l'arrêté du ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche daté du 25 juillet 2018 portant accréditation du programme Business Administration (Bachelor) jusqu'au 14 mars 2021 ;
reçoit en la forme le recours subsidiaire en annulation contre lesdites décisions ;
au fond, avant tout autre progrès en cause, saisit la Cour constitutionnelle, par voie préjudicielle, des questions suivantes :
1. « Les articles 1er (2), 27 et 28bis de la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, telle que modifiée par la loi du 23 juillet 2016 modifiant la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, en tant qu’ils excluent de leur champ d’application un établissement d’enseignement supérieur privé installé au Luxembourg et qui n’est pas une filiale d’un établissement étranger, le privant de ce fait de la faculté d’être accrédité comme établissement supérieur spécialisé et de dispenser, de manière autonome, des programmes d’études eux-mêmes accrédités aux étudiants, sont-ils conformes à l’article 10 bis de la Constitution ? » ;
2. « L’article 1er (2), de la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, lu avec les articles 27 et 28 bis de la même loi, dans leur version antérieure à la loi du 23 juillet 2016 modifiant la loi modifiée du 19 juin 2009 portant organisation de l’enseignement supérieur, en tant qu’il exclut de son champ d’application un établissement d’enseignement supérieur privé installé au Luxembourg et qui n’est pas un partenaire d’un établissement étranger, le privant de ce fait de la faculté d’être accrédité comme établissement supérieur spécialisé et de dispenser, de manière autonome, des programmes d’études eux-mêmes accrédités aux étudiants, est-il conforme à l’article 10 bis de la Constitution ? » ;
réserve les frais ainsi que tous droits des parties ;
fixe l’affaire au rôle général.
Ainsi jugé par :
Anne Gosset, premier juge,
Olivier Poos, premier juge,
Alexandra Bochet, juge
et lu à l’audience publique du 9 septembre 2020 par le premier juge, Anne Gosset, en présence du greffier Lejila Adrovic.
s. Lejila Adrovic s. Anne Gosset
Reproduction certifiée conforme à l’original
Luxembourg, le 10 septembre 2020
Le greffier du tribunal administratif