La question posée est la suivante: « L’article 1er, paragraphe 2 de la loi du 23 décembre 2013 en ce qu’il permet au pouvoir exécutif de fixer une date de recevabilité des demandes d’aides qui est antérieure à la date limite de la validité des mesures, de sorte à exclure les personnes dont les actes notariés ont été signés entre le 1er avril et le 30 juin 2014, est-il conforme à l’article 10bis de la Constitution ? ».
Voir le détail dans le jugement ci-après:
Tribunal administratif N° 43290 du rôle
du Grand-Duché de Luxembourg Inscrit le 16 juillet 2019
2e chambre
Audience publique de vacation du 9 septembre 2020
Recours formé par
Monsieur ..., …,
contre une décision du ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural,
en matière d’aides agricoles
JUGEMENT
Vu la requête inscrite sous le numéro 43290 du rôle et déposée le 16 juillet 2019 au greffe du tribunal administratif par Maître Henri Frank, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur ..., demeurant L-..., tendant à l’annulation d’une décision du ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural du 20 mai 2019 annulant la décision du 1er mars 2017 ayant refusé une demande en remboursement de frais d’enregistrement de deux actes notariés;
Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif en date du 26 novembre 2019 pour le compte de l’Etat ;
Vu le mémoire en réplique de Maître Henri Frank déposé au greffe du tribunal administratif le 17 décembre 2019 pour compte du demandeur ;
Vu les pièces versées en cause et notamment la décision attaquée ;
Le juge-rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maître Christian Bock, en remplacement de Maître Henri Frank et Monsieur le délégué du gouvernement Yves Huberty en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 24 février 2020.
___________________________________________________________________________
Par deux actes de donation entre vifs, respectivement de partage entre ascendants portant les numéros ..., respectivement ... passés par devant notaire en date du 29 avril 2014, Monsieur ... devint notamment propriétaire de plusieurs labours, prés et bois.
En date du 5 décembre 2016, Monsieur ... introduisit une demande en remboursement des frais d’enregistrement pour les actes inscrits aux numéros … et … auprès du service des améliorations structurelles de l’administration des Services techniques de l’Agriculture soumis au ministère de l’Agriculture, de la Viticulture et de la Protection des consommateurs.
Par décision du 1er mars 2017, le ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et de la Protection des consommateurs prit position comme suit :
« Nach Prüfung des Beihilfeantrags vom 7. Dez. 2016 ergeht folgender Bescheid:
Der Antragsteller beantragt die Erstattung der Eintragungsgebühren für zwei notarielle Urkunden vom 16. April 2014 (Nr ...) und vom 29. April 2014 (Nr ...).
Der Anspruch auf Erstattung der Eintragungsgebühren ist in Artikel 16 des Gesetzes vom 27. Juni 2016 begründet.
Laut Artikel 82, Paragraph 1 des Gesetzes vom 27. Juni 2016 ist Artikel 16 rückwirkend auf den 1. Juli 2014 in Kraft getreten.
Da die Urkunden vor Inkrafttreten des Gesetzes errichtet wurden, ist die Erstattung der gezahlten Gebühren ausgeschlossen.
Der Antrag auf Erstattung der Eintragungsgebühren wird abgelehnt. »
Par courrier du 10 mars 2017, Monsieur ... introduisit un recours gracieux à l’encontre de la décision du 1er mars 2017, précitée.
Par décision du 29 septembre 2017, le ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et de la Protection des consommateurs rejeta le recours gracieux introduit en date du 10 mars 2017 sur base des motifs et considérations suivants :
« Mit Schreiben vom 10. März 2017 beantragt Herr ..., die Überprüfung des Bescheids des Ministers für Landwirtschaft, Weinbau und Verbraucherschutz vom 1. März 2017 betreffend den unter dem Aktenzeichen E-340 geführten Antrag auf Erstattung der Eintragungsgebühren für zwei notarielle Urkunden vom 16. April 2014 (Nr ...) und vom 29. April 2014 (Nr ...).
Das Schreiben ist als Recours gracieux zu behandeln.
Der Bescheid vom 1. März 2017 wird bestätigt.
Begründung:
Aus dem Vortrag des Betroffenen lassen sich keine neuen Erkenntnisse gewinnen, die zu einer anderen Entscheidung führen würden. »
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 17 novembre 2017, Monsieur ... fit introduire un recours tendant à l’annulation de la décision ministérielle du 1er mars 2017 et de la décision du 29 septembre 2017 par laquelle le ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et de la Protection des consommateurs avait confirmé sa décision du 1er mars 2017.
Par jugement du 7 mars 2019, inscrit sous le numéro 40379 du rôle, le tribunal administratif annula la décision du 1er mars 2017 et la décision confirmative du 29 septembre 2017 et renvoya l’affaire en prosécution de cause devant le ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et de la Protection des consommateurs.
En date du 16 avril 2019, une requête d’appel fut déposée au greffe de la Cour administrative par le délégué du gouvernement contre le jugement précité du 7 mars 2019 du tribunal administratif.
Par décision du 20 mai 2019, le ministre de l’Agriculture, de la Viticulture et du Développement rural, ci-après désigné par « le ministre », entretemps en charge du dossier, retira la décision du 1er mars 2017 et décida ce qui suit :
« (…) Nach Prüfung des Beihilfeantrags vom 7. Dezember 2016 ergeht folgender Bescheid:
Der Antragsteller beantragt die Erstattung der Eintragungsgebühren für zwei notarielle Urkunden vom 29. April 2014 mit den Nummern ... und ....
Der Anspruch auf Erstattung der Eintragungsgebühren ist in Artikel 12 des Gesetzes vom 18. April 2008 über die Erneuerung der Förderung der ländlichen Entwicklung begründet, da die Urkunden während der Geltungsdauer des Gesetzes aufgenommen worden sind.
Die in Artikel 63 des Gesetzes vom 18. April 2008 ursprünglich auf den 31. Dezember 2013 festgesetzte Geltungsdauer des Gesetzes wurde durch Artikel 1 des Gesetzes vom 23. Dezember 2013 zur Änderung des Gesetzes vom 18. April 2008 über die Erneuerung der Förderung der ländlichen Entwicklung bis zum 30. Juni 2014 verlängert.
Artikel 1 des Gesetzes vom 23. Dezember 2013 enthält ferner eine Ermächtigung, durch großherzogliche Verordnung eine Frist für die Antragstellung festzusetzen, deren Ende vor dem Datum bis zu dem die Beihilfemaßnahmen gelten, liegt.
Laut Artikel 1 der großherzoglichen Verordnung vom 23. Januar 2014 hatte die Antragstellung bis zum 31. März 2014 zu erfolgen.
Dies ist im Fall des Antragstellers nicht geschehen: Wie der Antragsteller in seinem Schriftsatz vom 29. April 2019 in der Rechtssache 42674C dargelegt hat, hat er die Erstattung der Gebühren nach der Unterzeichnung der Urkunden (vgl. Schriftsatz S. 2 oben), also nach dem 31. März 2014, beantragt.
Dass die notariellen Urkunden am 29. April 2014, also nach Ablauf der Frist für die Antragstellung aufgenommen worden sind, führt im vorliegenden Fall nicht dazu, dass angenommen werden kann, dass der Antragsteller außerstande war, die Frist einzuhalten. In der Tat, hat der Antragsteller die, in der großherzoglichen Verordnung vom 23. Januar 2014 festgesetzte Frist vom 31. März 2014, gekannt oder hätte sie kennen müssen. Aufgrund der vom Notar zu treffenden Vorbereitungen, die auch darin bestanden haben, bei den Behörden Auskünfte über die Vertragsparteien einzuholen und die Herkunft der mehr als 130 übertragenen Flurstücke zu prüfen, ist nicht davon auszugehen, dass der Antragsteller vor dem 29. April 2014 keine Kenntnis von der anstehenden Unterzeichnung hatte.
Der Antrag auf Erstattung der Eintragungsgebühren wird als verspätet abgelehnt. ».
Par arrêt du 9 juillet 2019, inscrit sous le numéro 42674C du rôle, la Cour administrative déclara l’appel recevable et au fond, décida de « surseoi[r] à statuer jusqu’à ce que la décision ministérielle de retrait du 20 mai 2019 soit devenue définitive, sinon que le recours y relatif soit toisé par un jugement définitif du tribunal administratif, sinon encore qu’un appel y relatif devienne pendant devant la Cour, auquel cas les deux affaires seraient à traiter conjointement ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif en date du 16 juillet 2019, Monsieur ... a fait introduire un recours tendant à l’annulation de la décision ministérielle du 20 mai 2019 par laquelle le ministre a retiré la décision du 1er mars 2017 et rejeté la demande du 7 décembre 2016.
Dans la mesure où aucune disposition légale ne prévoit un recours en réformation en la présente matière, seul un recours en annulation a pu être valablement introduit contre la décision ministérielle litigieuse.
Le recours en annulation est encore recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi.
A l’appui de son recours, le demandeur soulève d’abord « la nullité, sinon l’irrecevabilité de la décision du ministre du 20.05.2019 » en reprochant au ministre d’avoir commis un abus, sinon un détournement de pouvoir, qui, « sans même attendre la décision à rendre par la Cour administrative, prend une nouvelle décision, en l’absence d’une nouvelle demande, et prive la Cour de ses pouvoirs de pouvoir trancher le recours en bonne et due forme ». Il en conclut que la décision du 20 mai 2019 serait « nulle, sinon irrecevable pour étant contraire au principe « non bis in idem » ». Il insiste sur le fait qu’« aucun tribunal n’a[urait] renvoyé le dossier pardevant le Ministre afin qu’une nouvelle décision soit prise » et qu’ « à défaut d’une telle décision, le Ministre [se serait] abusivement emparé de droits qui ne lui incomb[er]aient pas ». Il fait encore valoir que pour garantir la séparation des pouvoirs et le bon fonctionnement de la justice, les « agissements intolérables » du ministre devraient se solder par la nullité de la décision.
Le demandeur soutient ensuite que la décision ministérielle du 20 mai 2019 devrait être annulée pour être « totalement farfelue, sans le moindre sens quelque peu logique et sans la moindre cohérence » et « [q]u’aucun citoyen normalement doué [ne serait] en mesure de comprendre le baratin loufoque du ministre ».
Le demandeur explique ensuite que suite à la signature des actes notariés en date du 29 avril 2014, il aurait contacté le ministère compétent afin de recevoir le formulaire de demande de remboursement des frais d’enregistrement. Or, on lui aurait expliqué que les nouveaux formulaires sur base de la nouvelle loi ne seraient pas encore disponibles. Il insiste sur le fait qu’il aurait été dans l’impossibilité de remplir les conditions imposées par les lois applicables, dans la mesure où il n’aurait pu déposer le dossier complet avant le 29 avril 2014, date de la signature des actes notariés. Il reproche au ministre d’avoir commis un excès, respectivement un détournement de pouvoir en laissant s’intercaler une période de non-remboursement qui ne se justifierait pas.
Monsieur ... invoque ensuite une violation du principe d’égalité prévu à l’article 10bis de la Constitution en soutenant que l’Etat ne pourrait justifier objectivement que les personnes ayant signé un acte de partage pendant la période du 1er avril 2014 au 30 juin 2014 seraient privées du droit au remboursement des droits d’enregistrement, tandis que les personnes ayant signé des actes avant le 1er avril 2014 et après le 30 juin 2014 puissent en bénéficier.
Dans son mémoire en réponse, le délégué du gouvernement explique que la politique agricole commune de l’Union européenne avec ses mesures financières de soutien au secteur agricole serait organisée en périodes de sept ans, sauf si les institutions européennes compétentes décident la prorogation de ces mesures lorsqu’un accord sur la politique agricole commune pour la période subséquente n’est pas trouvé en temps utile. La réglementation nationale en matière d’aides financières au secteur agricole se conformeraient à ces échéances. En ce qui concerne la période de programmation 2007-2013, une prolongation au niveau européen aurait été décidée et la fin aurait été reportée de six mois pour se terminer le 30 juin 2014. Ainsi, le début de la période de programmation 2014-2020 aurait été reporté de six mois pour commencer le 1er juillet 2014.
Le délégué du gouvernement estime que dans le jugement du 7 mars 2019, inscrit sous le numéro 40397 du rôle, le tribunal aurait fait une lecture erronée de la loi du 27 juin 2016 concernant le soutien au développement durable des zones rurales, ci-après désignée par « la loi du 27 juin 2016 », et en particulier de son article 82. Il précise que le tribunal aurait erronément déduit des termes de l’article 82 que les mots « date limite de validité » se réfèreraient à la date du 1er juillet 2014, donc au début de la période de validité des mesures, tandis qu’ils se réfèreraient à la fin de la période de validité de celles-ci. Une disposition identique à celle de l’article 82 aurait déjà figuré à la loi du 18 avril 2008 concernant le renouvellement du soutien au développement rural, telle que modifiée par la loi du 23 décembre 2013 portant modification de la loi modifiée du 18 avril 2008 concernant le renouvellement du soutien au développement rural, ci-après désignée par « la loi du 18 avril 2008 ». Il soutient que la lecture retenue par le tribunal serait en contradiction avec la loi du 23 décembre 2013 portant modification de la loi modifiée du 18 avril 2008, ci-après désignée par « la loi du 23 décembre 2013 », et le règlement grand-ducal du 23 janvier 2014 pris en exécution de la loi du 23 décembre 2013, ci-après désigné par « le règlement grand-ducal du 23 janvier 2014 », dans la mesure où la loi du 23 décembre 2013 aurait eu pour unique objet de proroger certains effets de la loi du 18 avril 2008 au-delà du 31 décembre 2013. Le délégué du gouvernement estime que l’article 82, paragraphe 2 de la loi du 27 juin 2016 n’imposerait pas au ministre de décider s’il y a lieu ou non d’admettre une demande relevant de la loi du 18 avril 2008. Il explique dans ce contexte que cette phrase ne devrait pas être dissociée de la première phrase du même paragraphe, qui autoriserait le gouvernement à régler par voie de règlement grand-ducal certains éléments en rapport avec la recevabilité des demandes. La deuxième phrase apporterait une précision en ce sens que le législateur autoriserait le gouvernement à prévoir que les demandes devraient être introduites avant la fin de la validité des mesures d’aide. Le choix de fixer une date de recevabilité pour l’introduction des demandes d’aide ne dépendrait pas d’une décision du ministre à prendre au cas par cas, mais du gouvernement qui exercerait ce choix par voie de règlement grand-ducal. La conclusion retenue par le tribunal dans son jugement du 7 mars 2019 selon laquelle deux lois seraient susceptibles de s’appliquer aux faits en cause serait dès lors erronée, dans la mesure où la loi du 27 juin 2016 n’aurait pas vocation à régir des situations antérieures à la date à laquelle elle produit ses effets.
Le délégué du gouvernement estime que les opérations réalisées entre le 1er avril 2014 et le 30 juin 2014 auraient été susceptibles de bénéficier des aides à condition que la demande tendant à l’allocation de l’aide ait été introduite jusqu’au 31 mars 2014 en concluant que le demandeur aurait eu deux options, soit de prévoir la signature de l’acte avant le 31 mars 2014, alors qu’il aurait dû connaître la loi, soit il aurait pu reporter la signature des actes jusqu’à l’adoption de la nouvelle réglementation.
Il fait encore valoir que le ministre se serait rendu compte de l’erreur matérielle dans la décision du 1er mars 2017, dans la mesure où il aurait appliqué la loi du 27 juin 2016 au lieu de la loi du 18 avril 2008.
S’agissant d’abord du moyen du demandeur ayant trait à la nullité de la décision pour violation du principe de la séparation des pouvoirs, respectivement du principe non bis in idem, il échet de retenir que le pouvoir de l’administration de défaire ce qu’elle a fait n’entraîne nullement une confusion des pouvoirs et n’intervient pas en violation de la séparation des pouvoirs. En effet, le fait que l’administration, agissant dans le cadre de sa sphère de compétence, retire, révoque ou modifie une décision qu’elle a antérieurement prise ne la fait pas sortir de sa fonction administrative et pareil acte n’affecte en rien la fonction juridictionnelle du juge administratif, à savoir celle de contrôler l’action de l’administration[1]. En effet, l’auteur de la décision de retrait d’un acte administratif n’a pas à justifier d’un intérêt pour ce faire, le simple fait qu’une décision administrative émise par lui est de nature à encourir l’annulation contentieuse l’autorise à procéder à son retrait rétroactif[2] et ce non seulement pendant le délai du recours contentieux, mais encore durant tout le cours de la procédure contentieuse[3].
Quant à la violation du principe non bis in idem, il convient de rappeler que le principe non bis in idem a été repris tant par l’article 4 du Protocole n° 7 à la Convention de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, dénommé ci-après « le Protocole n° 7 », dont le paragraphe (1) est libellé comme suit : « Nul ne peut être poursuivi ou puni pénalement par les juridictions du même Etat en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de cet Etat » que par l’article 14-7 du Pacte des Nations Unies relatif aux droits civils et politiques du 19 décembre 1966, dénommé ci-après « le Pacte », en vertu duquel « Nul ne peut être poursuivi ou puni en raison d’une infraction pour laquelle il a déjà été acquitté ou condamné par un jugement définitif conformément à la loi et à la procédure pénale de chaque pays ».
Il échet de conclure de ces textes de droit international qu’il s’agit d’un principe consacré dans les grands systèmes internationaux de protection des droits de l’Homme. Ce principe répond à une exigence de justice et de sécurité juridique. Le principe non bis in idem fait ainsi obstacle à ce que l’administration puisse sanctionner deux fois la même personne en raison des mêmes faits[4].
Or, dans la mesure où en l’espèce aucune sanction ou condamnation n’a été prononcée, mais que l’administration a fait application de son droit de retirer une décision et de prendre une nouvelle en lieu et place de la première, le moyen relatif à une violation du principe non bis in idem laisse d’être fondé.
Ensuite, pour autant qu’à travers ses développements le demandeur ait entendu reprocher un défaut de motivation de la décision de retrait, il échet de retenir qu’en vertu de l’article 6 du règlement grand-ducal du 8 juin 1979 relatif à la procédure à suivre par les administrations relevant de l’Etat et des communes, « Toute décision administrative doit baser sur des motifs légaux. (…) ».
Or, force est de relever que le renvoi au texte de loi applicable, ainsi que le rappel des faits figurant dans la décision du 20 mai 2019 sont de nature à suffire à l’exigence d’une motivation, telle qu’elle est imposée par l’article 6 précité, de sorte que ce moyen est à écarter.
Quant au fond, il échet de constater que la loi du 18 avril 2008 prévoit dans son article 12 que « (1) Les droits d’enregistrement et de transcription perçus à l’occasion de l’acquisition entre vifs, à titre onéreux ou gratuit, de biens meubles ou immeubles à usage agricole sont remboursés par le fonds d’orientation économique et sociale pour l’agriculture prévu à l’article 62 de la loi. (…) ».
L’article 63 de la loi du 18 avril 2008 prévoit que « (1) La présente loi produit ses effets à partir du 1er janvier 2007. Les mesures relatives à l’octroi des aides prévues par la présente loi ne sont valables que pour une durée de sept ans. (…) ».
La loi du 23 décembre 2013 portant modification de la loi modifiée du 18 avril 2008 concernant le renouvellement du soutien au développement rural, ci-après désignée par « la loi du 23 décembre 2013 », vient modifier l’article 63, précité, de la loi du 18 avril 2008, en y ajoutant un deuxième et troisième paragraphe libellés comme suit : « (2) Par dérogation au paragraphe 1er, deuxième phrase, l’effet des dispositions relatives à l’octroi des aides prévues aux articles 3 à 13, 15, 36 et 37 est prolongé jusqu’au 30 juin 2014. (…)
(3) Un règlement grand-ducal détermine les modalités quant à la recevabilité des demandes d’aides. La date de recevabilité des demandes d’aides, à fixer par règlement grand-ducal, peut être antérieure à la date limite de la validité des mesures visées au paragraphe précédent. ».
Le règlement grand-ducal du 23 janvier 2014 pris en exécution de la loi du 23 décembre 2013 prévoit dans son article 1er que « Les demandes d’aides pour les régimes d’aides visés aux articles 3 à 13 et 15 de la loi modifiée du 18 avril 2008 concernant le renouvellement du soutien au développement rural, doivent parvenir au ministre ayant l’Agriculture et la Viticulture dans ses attributions au 31 mars 2014 au plus tard. ».
Aux termes de l’article 16 de la loi du 27 juin 2016 « (1) Les droits d’enregistrement et de transcription payés à l’occasion de l’acquisition, à titre onéreux ou gratuit, de biens meubles, ainsi que de biens immeubles à usage agricole, situés sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg, à l’exception de terrains boisés, sont remboursés par le Fonds d’orientation économique et sociale pour l’agriculture. ».
L’article 82 de la loi du 27 juin 2016 prévoit que « (1) La loi produit ses effets à partir du (…) 1er juillet 2014 pour les mesures visées aux articles 3, 9, 10, 13 à 17, 19 à 29 et 48 ; (…)
(2) Un règlement grand-ducal détermine les modalités quant à la recevabilité des demandes d’aides. Les dates de recevabilité des demandes d’aides peuvent être antérieures à la date limite de la validité des mesures visées au paragraphe 1er.
(3) La loi modifiée du 18 avril 2008 concernant le renouvellement du soutien au développement rural est abrogée, (…). ».
Il suit des dispositions qui précèdent que le remboursement des droits d’enregistrement payés à l’occasion de l’acquisition de biens immeubles à usage agricole a été réglé d’abord par la loi du 18 avril 2008, dont les effets ont été continués par la loi du 23 décembre 2013 jusqu’au 30 juin 2014, et ensuite par la loi du 27 juin 2016 qui a un effet rétroactif au 1er juillet 2014 et qui ne prévoit pas de limitation dans le temps de la mesure de remboursement.
A titre liminaire, il y a lieu de constater que les dispositions législatives précitées s’inscrivent dans le cadre du paquet législatif dit « Agenda 2000 », ayant établi une politique de développement rural comme 2ème pilier de la Politique agricole commune, ci-après désignée par « la PAC », pour accompagner la réforme de la politique de marché au sein de l’Union européenne. Cette politique de développement rural trouvait d’abord son expression dans le règlement (CE) n° 1698/2005 concernant le soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural, ci-après désigné par « le règlement 1698/2005 », couvrant la période du 1er janvier 2007 au 31 décembre 2013. Ce règlement imposait aux Etats membres de présenter un plan stratégique national sur base duquel un plan de développement rural était à élaborer. Le contenu de ces plans a servi de base à la loi du 18 avril 2008[5].
Le règlement 1698/2005 a été abrogé par le règlement (UE) n° 1305/2013 du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relatif au soutien au développement rural par le Fonds européen agricole pour le développement rural (Feader) et abrogeant le règlement (CE) n° 1698/2005 du Conseil, ci-après désigné par « le règlement 1305/2013 ». Ce règlement, publié au Journal officiel de l’Union européenne en date du 20 décembre 2013 et couvrant la période de programmation allant du 1er janvier 2014 au 31 décembre 2020, impose aux Etats membres de présenter des stratégies nationales, sur base desquelles un plan de développement rural est à élaborer. La loi du 27 juin 2016 se base sur ce plan de développement rural.
Force est au tribunal de constater que tant le législateur européen[6] que le législateur luxembourgeois[7] étaient soucieux d’enchaîner les législations destinées à réaliser les objectifs et orientations de la PAC afin que les bénéficiaires potentiels des aides y prévues puissent en profiter de façon continue.
En l’espèce, il est constant que le ministre s’est basé sur la loi du 18 avril 2008 pour refuser la demande de Monsieur ... en lui reprochant de ne pas avoir introduit sa demande de remboursement des frais d’actes de notaire signés le 29 avril 2014 avant la date butoir du 31 mars 2014, alors qu’il aurait pu et dû être au courant de cette date et qu’il aurait pu faire avancer la date de signature des actes, respectivement la reporter jusqu’à l’adoption de la nouvelle réglementation.
Or, il échet d’observer que les deux actes notariés consistant dans une donation entre vifs, pour l’un, et dans un partage d’ascendants, pour l’autre, ont été conclus entre trois parties et que Monsieur ... y figurait à chaque fois comme donataire, de sorte que la détermination de la date de signature des actes ne lui appartenait pas, mais était dépendante de ses cosignataires ainsi que du notaire. Il s’y ajoute qu’à l’époque de la signature des actes que, la date d’entrée en vigueur de la loi concernant la période de programmation de 2014 à 2020 était incertaine et que ladite loi n’a finalement été adoptée qu’en date du 27 juin 2016.
Dans ce contexte, il échet de rappeler qu’il résulte de façon non contestée du recours gracieux introduit par Monsieur ... qu’il s’est renseigné auprès de l’administration compétente, qui lui aurait indiqué d’attendre l’adoption de la nouvelle loi et la mise à disposition des formulaires de demande d’aides sur base de ladite loi avant d’introduire sa demande de remboursement.
Il échet tout d’abord de rappeler qu’il appartient au tribunal, au vu de l’ensemble des actes de procédure et pièces versés au dossier, de déterminer la suite de traitement des moyens et arguments des parties compte tenu de la logique juridique dans laquelle ils s’insèrent[8].
Au vu du principe ainsi retenu, le tribunal traitera en premier lieu le moyen relatif à une violation de l’article 10bis de la Constitution en vertu duquel « Les Luxembourgeois sont égaux devant la loi ». Il échet de rappeler que le principe d’égalité de traitement tel que visé à l’article 10bis de la Constitution est compris comme interdisant le traitement de manière différente de situations similaires, à moins que la différenciation soit objectivement justifiée. Il appartient par conséquent aux pouvoirs publics de traiter de la même façon tous ceux qui se trouvent dans la même situation de fait et de droit. Par ailleurs, lesdits pouvoirs publics peuvent, sans violer le principe de l’égalité, soumettre certaines catégories de personnes à des régimes légaux différents, à condition que les différences instituées procèdent de disparités objectives, qu’elles soient rationnellement justifiées, adéquates et proportionnées à leur but[9].
Le tribunal constate une différence entre les personnes dont les actes notariés ont été signés avant la date limite du 31 mars 2014 et qui pouvaient introduire une demande endéans le délai et ceux dont les actes notariés ont été signés après ladite date et qui de facto étaient dans l’impossibilité d’introduire leur demande avant la date limite.
Selon les demandeurs, cette différence est une différence de traitement discriminatoire contraire à l’article 10bis de la Constitution.
Le tribunal se trouve dès lors confronté à la question de savoir si l’article 1er, paragraphe 2 de la loi du 23 décembre 2013, rajoutant un paragraphe 3 à l’article 63 de la loi du 18 avril 2008, qui permet au pouvoir exécutif de fixer une date de recevabilité des demandes d’aides antérieure à la date limite de la validité des mesures prévues par la loi du 18 avril 2008 institue une différence de traitement discriminatoire entre, d’une part, les personnes dont les actes notariés ont été signés avant la date limite ainsi imposée, de sorte à avoir été en mesure de déposer leur demande dans le délai et, d’autre part, les personnes dont les actes notariés ont été signés, indépendamment de leur volonté, entre le 31 mars et le 30 juin 2014, de sorte à ce que lesdits actes ont été signés pendant la période de validité des mesures, mais après la date de recevabilité des demandes, personnes se trouvant – en apparence – dans une situation comparable dans la mesure où elles entendent bénéficier d’un remboursement des frais d’enregistrement pour les actes notariés signés pendant la période de programmation 2007 – 2013, prolongée par la loi du 23 décembre 2013 jusqu’au 30 juin 2014.
Force est encore au tribunal de constater que la partie étatique est restée en défaut de fournir une quelconque explication par rapport au traitement différencié litigieux.
Dans la mesure où, d’une part, le tribunal ne peut pas apporter de réponse à la question de savoir si l’article 1er, paragraphe 2 de la loi du 23 décembre 2013 institue une différence de traitement discriminatoire entre les personnes dont les actes notariés ont été signés avant le 31 mars 2014 et les personnes dont les actes notariés ont été signés entre le 1er avril et le 30 juin 2014 sans empiéter sur la compétence d’attribution de la Cour constitutionnelle, mais, conformément aux dispositions de l’article 6 de la loi modifiée du 27 juillet 1997 portant organisation de la Cour constitutionnelle, ci-après désignée par « la loi du 27 juillet 1997 », est tenu de saisir la Cour constitutionnelle, étant entendu qu’une décision sur la question soulevée est nécessaire pour rendre son jugement, étant donné qu’au cas où la disposition légale habilitante serait déclarée contraire à la Constitution, elle ne pourrait pas servir de base légale au règlement grand-ducal du 23 janvier 2014, ce qui entraînerait l’annulation de la décision sous examen, pour défaut de base légale valable, en ce que celle-ci s’est basée sur ledit règlement grand-ducal pour rejeter la demande de Monsieur ....
Il échet encore de relever que la question n’est pas dénuée de tout fondement et que la Cour constitutionnelle n’a pas déjà statué sur une question ayant le même objet, de sorte qu’il y a lieu, avant tout progrès en cause, de surseoir à statuer et de demander à la Cour constitutionnelle de statuer à titre préjudiciel sur la question suivante, à savoir :
L’article 1er, paragraphe 2 de la loi du 23 décembre 2013 en ce qu’il permet au pouvoir exécutif de fixer une date de recevabilité des demandes d’aides qui est antérieure à la date limite de la validité des mesures, de sorte à exclure les personnes dont les actes notariés ont été signés entre le 1er avril et le 30 juin 2014, est-il conforme à l’article 10bis de la Constitution ?
Conformément aux articles 7 et suivants de la loi du 27 juillet 1997, il convient dès lors de surseoir à statuer jusqu’à ce que la Cour constitutionnelle se soit prononcée par rapport à la question préjudicielle lui soumise.
Par ces motifs
le tribunal administratif, deuxième chambre, statuant à l’égard de toutes les parties;
reçoit le recours en annulation en la forme ;
avant tout autre progrès en cause, soumet à la Cour Constitutionnelle la question suivante :
« L’article 1er, paragraphe 2 de la loi du 23 décembre 2013 en ce qu’il permet au pouvoir exécutif de fixer une date de recevabilité des demandes d’aides qui est antérieure à la date limite de la validité des mesures, de sorte à exclure les personnes dont les actes notariés ont été signés entre le 1er avril et le 30 juin 2014, est-il conforme à l’article 10bis de la Constitution ? ».
réserve les frais ainsi que la demande en allocation d’une indemnité de procédure sollicitée par le demandeur.
Ainsi jugé par :
Françoise Eberhard, vice-président,
Hélène Steichen, juge,
Michèle Stoffel, juge,
et lu à l’audience publique de vacation du 9 septembre 2020 par le vice-président en présence du greffier Lejila Adrovic.
s. Lejila Adrovic s. Françoise Eberhard
Reproduction certifiée conforme à l’original
Luxembourg, le 9 septembre 2020
Le greffier du tribunal administratif
[1] Trib. adm. 17 décembre 2003, n° 16128 du rôle, Pas. adm. 2019, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 182.
[2] Trib. adm. 14 mars 2007, n° 21455 du rôle, Pas. adm. 2019, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 196.
[3] Trib. adm. 24 octobre 2001, n° 13074 du rôle, confirmé sur ce point par Cour adm., 21 mars 2002, n° 14261C du rôle, Pas. adm. 2019, V° Procédure administrative non contentieuse, n° 226 et l’autre référence y citée.
[4] Trib. adm. 18 juin 2019, n° 41475 du rôle, disponible sur www.jurad.etat.lu.
[5] Doc. Parl. N°5762, Exposé des motifs, p. 23.
[6] Point 1 du préambule et articles 88 et 89 du règlement 1305/2013.
[7] Le législateur luxembourgeois a voulu pallier à la « situation de vide juridique » et « éviter que les exploitants agricoles ne puissent bénéficier d’aides publiques pendant un temps plus ou moins long » (Doc. Parl. n° 6857, Commentaire des articles, p. 43.). Le Conseil d’Etat avait quant à lui remarqué quant à la rétroactivité de la loi du 27 juin 2016 que cette dernière devrait toucher uniquement favorablement « des situations juridiques valablement acquises et consolidées sous [la loi du 18 avril 2008, modifiée par la loi 23 janvier 2014], sans heurter des droits des tiers. Si la rétroactivité porte des atteintes à ces situations ou à des droits des tiers, la rétroactivité constituera une entorse au principe de la sécurité juridique et au principe de la confiance légitime des administrés à l’égard des pouvoirs publics » (Doc Parl. n° 6857, Avis du Conseil d’Etat, p. 10.).
[8] Trib. adm. du 4 décembre 2002, n°14923 du rôle, Pas. adm. 2019, V° Procédure contentieuse n°876 et les autres références y citées.
[9] Trib. adm., 6 décembre 2000, n° 10019 du rôle, Pas. adm. 2019, V° Lois et règlements, n° 8 et les autres références y citées.