Audience publique du 15 décembre 2016
Appel formé par
Monsieur …, …,
contre un jugement du tribunal administratif
du 9 juin 2016 (n° 35780 du rôle) ayant statué sur son recours
contre une délibération du conseil communal de Reisdorf et
une décision du ministre de l’Intérieur
en matière de plan d’aménagement général
Vu la requête d’appel inscrite sous le numéro 38139C du rôle et déposée au greffe de la Cour administrative le 6 juillet 2016 par Maître Geoges KRIEGER, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur …, demeurant à L-…, dirigée contre un jugement du tribunal administratif du Grand-Duché de Luxembourg du 9 juin 2016 (n° 35780 du rôle) ayant déclaré recevable mais non fondé son recours en annulation d’une délibération du conseil communal de Reisdorf du 29 mars 2014 portant adoption du projet d’aménagement général de la commune de Reisdorf et d’une décision du ministre de l’Intérieur du 23 octobre 2014 portant approbation de la délibération communale en question, tout en critiquant au fond le classement en zone agricole d’une parcelle inscrite au cadastre de la commune de Reisdorf, section C du chef-lieu, n° 305/3184 et située dans la rue de l’Our ;
Vu l’exploit de l’huissier de justice Alex MERTZIG, demeurant à Diekirch, immatriculé auprès du tribunal d’arrondissement de et à Diekirch, du 7 juillet 2016 portant signification de cette requête d’appel à l’administration communale de Reisdorf, représentée par son collège des bourgmestre et échevins en fonctions, voire par son bourgmestre, établie en la maison communale sise à L-9391 Reisdorf, 2, place de l’Eglise ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 21 septembre 2016 par Maître Daniel CRAVATTE, avocat à la Cour, inscrit au table de l’Ordre des avocats à Diekirch, au nom de l’administration communale de Reisdorf ;
Vu le mémoire en réponse déposé au greffe de la Cour administrative le 30 septembre 2016 par Monsieur le délégué du gouvernement Luc REDING ;
Vu le mémoire en réplique déposé au greffe de la Cour administrative le 14 octobre 2016 par Maître Georges KRIEGER au nom de l’appelant ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 10 novembre 2016 par Maître Daniel CRAVATTE au nom de l’administration communale de Reisdorf ;
Vu le mémoire en duplique déposé au greffe de la Cour administrative le 11 novembre 2016 par Monsieur le délégué du gouvernement Luc REDING ;
Vu les pièces versées en cause et notamment le jugement dont appel ;
Le rapporteur entendu en son rapport, ainsi que Maîtres Sébastien COUVREUR en remplacement de Maître Georges KRIEGER, et Daniel CRAVATTE, ainsi que Monsieur le délégué du gouvernement Luc REDING, assisté de Monsieur Fabio OTTAVIANI, du ministère de l’Intérieur, en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 6 décembre 2016.
Lors de sa séance publique du 13 septembre 2013, le conseil communal de Reisdorf, ci-après le « conseil communal », fut saisi par le collège des bourgmestre et échevins, ci-après « le collège échevinal », en vertu de l’article 10 de la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l’aménagement communal et le développement urbain, ci-après « la loi du 19 juillet 2004 », d’un projet d’aménagement général pour la commune de Reisdorf, ci-après « le projet de PAG ».
Par courrier de son mandataire du 4 octobre 2013, Monsieur ..., propriétaire de la parcelle, inscrite au cadastre de la commune de Reisdorf, section C du chef‑lieu, sous le numéro 305/3184 et sise dans la rue de l’Our, introduisit une objection auprès du collège échevinal contre le projet de PAG en estimant qu’au lieu d’un classement de sa parcelle en zone agricole, un classement en zone d’habitation 1 superposée d’une servitude d’urbanisation aurait dû être prévu.
Lors de la séance publique du 29 mars 2014, le conseil communal adopta le PAG, plus particulièrement par 4 voix pour et 2 voix contre en ce qui concerne la localité de Reisdorf, tout en statuant sur les objections présentées et en retenant par rapport à celle de Monsieur ... que :
« Le conseil communal décide avec 6 voix pour et 3 voix contre :
de ne pas retenir la demande de reclassement de la parcelle 305/3184 de « zone agricole » en « zone d’habitation 1 » superposée d’une servitude urbanisation ».
En effet, la parcelle concernée représente un terrain humide et est occupée majoritairement par un bassin de rétention destiné aux eaux superficielles provenant des fossés ouverts en amont et à proximité immédiate du terrain (cf. analyse de l’étude environnementale stratégique en annexe). Les conditions actuelles d’écoulement des eaux de surface sont à maintenir. Les eaux ne peuvent être évacuées de manière souterraine par une canalisation. ».
Par courrier de son mandataire du 15 avril 2014, Monsieur ... introduisit une réclamation auprès du ministre de l’Intérieur, ci-après « le ministre », contre la délibération précitée du conseil communal de Reisdorf du 29 mars 2014, rejetant son objection comme étant non fondée, tout en portant adoption du PAG.
Par décision du 23 octobre 2014, notifiée au mandataire de Monsieur ... par courrier du 3 novembre 2014, le ministre approuva la délibération du conseil communal du 29 mars 2014 portant adoption du PAG et déclara recevable mais non fondée plus particulièrement la réclamation introduite au nom de Monsieur .... Cette décision ministérielle est libellée comme suit dans ses parties pertinentes pour le présent litige :
« (…) Vu la loi modifiée du 19 juillet 2004 concernant l'aménagement communal et le développement urbain ;
Vu son article 18 en vertu duquel le Ministre ayant l'aménagement communal et le développement urbain dans ses attributions décide de l'approbation des projets d'aménagement général ;
Vu la délibération du 29 mars 2014 du conseil communal de Reisdorf portant adoption du projet d'aménagement général, parties écrite et graphique ;
Considérant qu'avant de statuer, le Ministre vérifie la conformité du projet d'aménagement général avec les dispositions de la loi précitée et notamment les objectifs énoncés à l'article 2, ainsi qu'avec les plans et programmes déclarés obligatoires en vertu de la loi du 30 juillet 2013 concernant l'aménagement du territoire ou se trouvant à l'état de projet soumis aux communes ;
Considérant qu'aucune irrégularité au niveau de la procédure d'adoption, telle qu'elle est décrite aux articles 10 à 18 de la loi précitée, n'a pu être constatée et que les objectifs définis à l'article 2 de la même loi ont entièrement été respectés ;
Considérant les réclamations émanant de Maître Georges Krieger au nom et pour le compte de (…), Monsieur ... (…) ;
Considérant que la réclamation émanant de Maître Georges Krieger au nom et pour le compte de Monsieur ..., tendant à intégrer dans la zone à urbaniser la parcelle cadastrale no 305/8184, sise à Reisdorf, est non fondée ; qu’en effet, le potentiel de développement, tel que prévu par les autorités communales dans leur projet d’aménagement général, est largement suffisant ; qu’aucun argument d’intérêt général ne justifierait actuellement une extension de la zone à urbaniser ; que les terrains concernés sont grevés de contraintes résultant de l’existence de zones humides ; (…)
Arrête :
Art. 1er : La délibération du 29 mars 2014 du conseil communal de Reisdorf portant adoption du plan d'aménagement général, parties graphiques et écrite, est approuvée ;
Art. 2 : Les réclamations émanant de Maître Georges Krieger au nom et pour le compte de (…), Monsieur ..., (…) ne sont pas fondées, (…) ».
Par requête déposée au greffe du tribunal administratif le 30 janvier 2015, Monsieur ... fit introduire un recours tendant à l’annulation de la délibération précitée du conseil communal de Reisdorf du 29 mars 2014, ainsi que de la décision ministérielle également précitée du 23 octobre 2014, dans la mesure essentiellement où son objection, puis sa réclamation n’ont pas été déclarées fondées.
Par jugement du 9 juin 2016, (n° 35780 du rôle), le tribunal déclara ce recours en annulation recevable mais non justifié et en débouta Monsieur ... dont la demande en allocation d’une indemnité fut également rejetée, tandis qu’il fut condamné aux frais.
Par requête d’appel déposée au greffe de la Cour administrative le 6 juillet 2016, Monsieur ... a fait régulièrement entreprendre le jugement précité du 9 juin 2016 dont il sollicite la réformation dans le sens de voir annuler la délibération communale du 29 mars 2014, ainsi que la décision ministérielle d’approbation du 23 octobre 2014, de même que de voir enjoindre à l’administration communale de Reisdorf, voire à l’Etat de verser l’intégralité du dossier administratif en instance d’appel, en particulier la « strategische Umweltvertraglichkeitsprüfung », ci-après « la SUP », non communiquée en première instance, ainsi que des extraits des projets d’aménagement général antérieurs concernant plus particulièrement son propre terrain.
A l’appui de sa requête d’appel, l’appelant reprend son argumentaire tiré de la violation des articles 7 et 9 de la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, ci-après « la loi du 22 mai 2008 », ainsi que des articles 6 et 7 de la loi modifiée du 25 novembre 2005 concernant l’accès du public à l’information en matière d’environnement, ci-après « la loi du 25 novembre 2005 ».
Tout d’abord, l’appelant partage la vue des premiers juges d’après laquelle une publication concomitante de la SUP avec le projet de PAG n’est pas conforme aux articles 2 et 7 de la loi du 22 mai 2008, étant donné que cette façon de faire aurait emporté qu’à ce stade certaines options avaient déjà été retenues, de sorte que le public avait été privé de la possibilité de participer à l’élaboration du PAG à un moment où toutes les possibilités étaient encore ouvertes, tout en étant de la sorte ramené à intervenir seulement à un stade où certaines options avaient déjà été prises.
L’appelant reproche cependant au tribunal d’avoir constaté à tort qu’il n’avait pas introduit de recours séparé contre la SUP et que le vice de procédure pourtant retenu par les premiers juges ne lui avait pas causé de grief.
Quant au premier volet de sa critique, l’appelant estime que la loi du 22 mai 2008 ouvre seulement un recours sur la question de savoir s’il y a lieu ou non de procéder à une SUP, mais qu’il n’y a pas de recours spécifique ouvert par rapport au contenu et aux conclusions finalement revêtues par pareille étude.
Quant au deuxième volet du moyen, l’appelant estime que la façon de procéder des premiers juges serait erronée et reviendrait à un basculement indû de la charge de la preuve en défaveur d’un administré face à l’administration. Il souligne que, dans le cadre de son objection et de l’aplanissement des difficultés avec le collège échevinal, il aurait contesté tant les données de la SUP que ses conclusions, dans un contexte cependant où la procédure du PAG était d’ores et déjà lancée et que la SUP se trouvait figée sans que des conclusions ne pouvaient plus être adoptées.
En fait, l’appelant rappelle que pour le terrain litigieux, classé selon lui à tort en zone agricole au lieu d’être classé dans une zone d’habitation I superposée à une servitude d’urbanisation, il s’agirait d’une parcelle en pente, devant par la force des choses recueillir les eaux pluviales venant de la montée. Son grand-père aurait profité de la situation pour y installer un étang de pèche, qui, cependant, au fil des années, serait devenu désaffecté, sans que cependant un biotope ne se trouve installé à l’endroit. Actuellement, les eaux de pluie seraient parfaitement drainées du côté latéral du terrain vers le bas. La question se posant effectivement serait celle de savoir dans quelle mesure ces eaux peuvent être évacuées de manière souterraine par une canalisation. Y relativement le conseil communal affirmerait péremptoirement et sans autre motivation que cette option ne serait pas possible. Pour le surplus, il ne s’agirait nullement d’un terrain humide. Au contraire, situé le long de la rue de l’Our, celui-ci serait parfaitement constructible, étant entendu qu’une évacuation canalisée des eaux de pluie devrait être prévue au bord du terrain et continuer en dessous de la rue de l’Our vers la Sûre.
Sur cette toile de fond, l’appelant estime qu’il ne lui a pas été possible de se baser concrètement sur la SUP relativement à la question précise de l’évacuation des eaux de pluie sur son terrain en pente avant qu’une option afférente n’eût été prise par le nouveau PAG. En cela le caractère vicié de la procédure d’adoption tenant à la publication simultanée de la SUP et du projet de PAG l’affecterait concrètement et devrait également, dans son cas, mener vers l’annulation de la procédure d’adoption du PAG telle que par lui réclamée. Sur cette base l’appelant sollicite dès lors l’annulation à la fois de la décision communale du 29 mars 2014 et de celle du ministre du 23 octobre 2014 par lui critiquées.
L’appelant estime que les conclusions de l’arrêt de la Cour du 30 juin 2011 (n° 28076C du rôle) sur lequel les premiers juges se seraient basés pour retenir la non-conformité de la publication concomitante de la SUP et du projet de PAG resteraient entièrement valables sous l’égide de la loi du 19 juillet 2004 telle qu’applicable à l’élaboration du PAG de la commune de Reisdorf encore que, dans l’arrêt de référence, la Cour eût statué par rapport à un état antérieur de la législation de 2004.
Selon l’appelant, ne pas suivre cette analyse reviendrait pour le Luxembourg à se mettre en défaut par rapport aux obligations internationales par lui contractées notamment au niveau de la Convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, faite à Aarhus (Danemark), le 25 juin 1998, en abrégé « la Convention d’Aarhus », approuvée par une loi du 31 juillet 2005 et, plus loin, de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement, ci-après « la directive 2001/42/CE », ainsi que de la directive 97/11/CE du Conseil du 3 mars 1997 modifiant la directive 85/337/CEE concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, ci-après « la directive 97/11/CE », à la base de sa modification par sa loi de transposition du 29 mai 2009.
En application de l’arrêt précité du 30 juin 2011, tel que repris par le jugement a quo, l’appelant estime avoir à suffisance fait état d’éléments de participation de nature à influer sur la décision finalement prise qui, de la sorte, n’ont pas pu être pris en considération avant toute option urbanistique prise au niveau du PAG.
D’un côté, l’appelant continue à critiquer, dans son mémoire en réplique, la position de la commune et de l’Etat qui se borneraient à affirmer qu’une urbanisation de son terrain serait matériellement impossible pour affirmer que si la SUP avait été antérieurement publiée il aurait pu en faire état. Au niveau de la SUP, il met en exergue que même si celle-ci prévoyait des préalables en vue d’une urbanisation utile de son terrain, notamment au biais d’une étude hydrologique afférente, elle n’exclurait du coup pas toute urbanisation, mais prévoirait celle-ci compte tenu d’une servitude de type urbanisation, telle qu’initialement déjà proposée par l’appelant dans ses objection et réclamation. L’appelant rappelle à ce sujet que même dans des zones inondables au sens de l’article 39 de la loi modifiée du 19 décembre 2008 relative à l’eau, des constructions étaient admises, moyennant certaines conditions. En définitive, il reproche à la commune, puis à l’Etat, d’avoir opté dans le chef de son terrain litigieux pour la solution la plus défavorable pour lui.
La commune part de l’article 7 de la loi du 22 mai 2008 pour souligner que suivant cet article, le projet de PAG et la SUP doivent être mis à la disposition du public avant que le plan ou programme définitif ne sera adopté. Elle estime par la suite que la loi du 22 mai 2008 ne prévoit aucune disposition de nature à rendre obligatoire une publication de la SUP avant la délibération du conseil communal prévue à l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004. Elle opine qu’il y a lieu de faire une distinction entre un PAG et un projet de PAG. Dans la mesure où la loi du 22 mai 2008 indiquerait clairement qu’avant que le PAG ne soit adopté ou soumis à la procédure législative ou réglementaire, le projet de PAG doit être mis à la disposition du public, il faudrait conclure que le projet de PAG n’existe qu’à partir du vote provisoire par le conseil communal et que ce ne serait dès lors qu’à partir de ce moment qu’il serait à mettre à la disposition du public ensemble avec la SUP.
Suivant la commune, la loi du 22 mai 2008 ne contiendrait aucune disposition de nature à rendre obligatoire une publication antérieurement au vote provisoire par le conseil communal. Ce serait partant à tort que le tribunal, dans son jugement a quo, retiendrait qu’une publication concomitante de la SUP avec le projet de PAG n’est pas conforme aux articles 2 et 7 de la loi du 22 mai 2008.
Dans la mesure où la mise à disposition des informations environnementales visées par la loi du 25 novembre 2005 suppose une demande afférente de l’administré et que pareille demande manque d’être vérifiée en l’espèce, une violation des dispositions de la loi précitée ne serait pas donnée. Par ailleurs, l’appelant ne préciserait pas quelle disposition spécifique de cette loi aurait été violée en l’espèce.
Par référence aux dispositions de l’article 7 de la loi du 22 mai 2008 et aux développements qui précèdent y relativement, la commune est également d’avis qu’une publication concomitante du projet de PAG et de la SUP n’est pas contraire aux exigences de la Convention d’Aarhus contenues plus particulièrement à l’alinéa 3 de son article 6.
La commune souligne encore que le projet de PAG est susceptible d’être modifié après son adoption provisoire, de même que le contenu de la SUP.
Dès lors, les options resteraient ouvertes même après l’adoption provisoire du projet de PAG par le conseil communal.
Si la Cour devait suivre l’argumentaire de l’appelant et confirmer en principe le jugement a quo en tant qu’il se base sur l’arrêt de la Cour du 30 juin 2011, il y aurait lieu de retenir dans un deuxième temps que l’appelant n’a formulé aucune observation ni aucune suggestion par rapport aux conclusions de la SUP, alors que cependant il était en droit de ce faire.
La commune estime d’ailleurs que l’appelant rejoint cette façon de voir les choses en ce qu’il conclut que l’urbanisation de la parcelle litigieuse ne pose pas de difficultés techniques majeures et n’entraînerait aucune conséquence environnementale, de sorte que le classement en zone agricole n’est pas justifié par des considérations d’intérêt général.
Il resterait que cette conclusion est diamétralement opposée aux conclusions de la SUP suivant l’analyse de la commune. Il résulterait clairement de la SUP qu’une intégration du terrain litigieux dans le périmètre constructible serait de nature à entraîner un impact important au niveau environnemental. Par ailleurs, la « Baulücke » constituée par le terrain litigieux aurait un impact minime d’un point de vue visuel « sichtbare Baulücke innerhalb bestehender Bebauung », d’après la SUP.
La commune estime que le refus d’inclure le terrain litigieux dans la zone d’habitation serait justifié par des critères objectifs parfaitement vérifiables, en ce que le bassin de rétention présent à l’endroit empêcherait tout simplement toute mise en place raisonnable d’une construction. Pour le surplus, toujours d’après la commune, l’appelant ne verserait la moindre pièce de nature à remettre en cause les conclusions de la SUP, mais se bornerait simplement à demander le classement en zone d’habitation.
L’Etat, de manière générale, demande la confirmation pure et simple du jugement dont appel sur base des raisonnements menés par les premiers juges.
L’appelant souligne que « la partie intimée », non autrement spécifiée par lui, bien que n’ayant pas relevé appel incident et sollicitant, dans son dispositif, la confirmation, pure et simple du jugement de première instance, entend néanmoins contester la conclusion des premiers juges en ce qu’ils ont estimé qu’une publication concomitante de la SUP avec le projet de PAG n’est pas conforme aux articles 2 et 7 de la loi du 22 mai 2008. L’appelant conteste ce procédé qui consiste, selon lui, à élargir les débats de la procédure d’appel, en principe délimités par les griefs portés à l’encontre du jugement de première instance et figurant dans la requête d’appel. Il conclut dès lors pour le surplus en ordre subsidiaire et sous réserve de la recevabilité des moyens de la partie intimée.
A partir de l’arrêt de la Cour du 30 juin 2011, l’appelant insiste sur le caractère préalable de la mise à disposition des éléments de la SUP par rapport aux options prises par l’auteur du plan ou programme en question. Il insiste sur le lien particulier qui, se tissant entre la loi du 19 juillet 2004 et la loi du 22 mai 2008, suivant l’appelant, en application de l’article 7.1. de la loi du 22 mai 2008 à combiner avec l’article 9 de la même loi, ainsi qu’avec l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004, déterminerait la suite que la procédure devrait chronologiquement avoir.
Ainsi, en premier lieu, il y aurait lieu à élaboration d’un rapport des incidences environnementales du projet de PAG.
Ensuite, une enquête publique y relative devrait être organisée où le public se verrait mettre à disposition les conclusions sur les incidences environnementales contenues dans un rapport et un résumé non technique y relatif.
Dans un troisième ordre d’idées, des réclamations devraient pouvoir être formulées par le public. Ces trois étapes devraient intervenir avant l’élaboration du projet de PAG et en tout état de cause avant que celui-ci ne soit soumis à la procédure législative ou réglementaire. Ce ne serait dès lors que par la suite que cette procédure pourrait être utilement entamée, de sorte que le vote provisoire prévu par l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004 devrait nécessairement être postérieur aux trois étapes préliminaires précitées. Décider le contraire reviendrait à dire que les réclamations formulées par le public relativement à la SUP auraient un effet nul si la loi du 19 juillet 2004 ne prévoyait aucune possibilité pour le conseil communal de prendre en compte les réclamations formulées dans le cadre de l’enquête publique relative à l’évaluation environnementale, ce dont témoignerait l’article 14 de ladite loi.
Ceci serait logique. En effet, l’article 9 de la loi du 22 mai 2008 prévoirait que cette prise en compte doit se faire en amont, avant précisément que la procédure d’adoption du PAG ne soit entamée. L’appelant souligne que si la Cour devait arriver à la conclusion que la version résultant de la modification par la loi du 28 juillet de 2011 de l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004, tout comme de l’article 14 de la même version, sont contraires à la loi du 22 mai 2008, il faudrait les considérer comme étant également contraires à la directive 2001/42/CE voire, plus loin, à la directive 97/11/CE, étant constant que le droit national est appelé à se trouver en concordance par rapport au droit européen qui est supérieur en tant que droit international. En tout état de cause, découlant d’une directive, la loi du 22 mai 2008 aurait une autorité supérieure.
A travers son mémoire en duplique, la commune, en application de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, déclare relever appel incident du jugement a quo, en ce que, dans sa motivation, il a retenu qu’une publication concomitante de la SUP avec le projet de PAG n’est pas conforme aux articles 2 et 7 de la loi du 22 mai 2008. La commune s’appuie sur ces articles 2 et 7 de la loi du 22 mai 2008 pour souligner que c’est avant l’adoption du plan ou programme que l’étude environnementale doit être mise à la disposition du public. Or, il serait constant que le plan de PAG ne serait adopté que lors du vote définitif par le conseil communal conformément à l’article 14 de la loi du 19 juillet 2004. De l’avis de la commune, la loi du 22 mai 2008 ne créerait donc pas, en ce qui concerne les autorités locales, une obligation de mettre à disposition du public les réalités de la SUP avant le commencement de la procédure.
Pour la commune, la consultation de la SUP doit permettre à l’administré de connaître les résultats de ladite étude et l’impact de ces derniers sur le contenu du projet de PAG. Rien n’empêcherait d’ailleurs une commune de procéder à des démarches supplémentaires dans le cadre de la SUP avant de se prononcer sur le sort des réclamations contre le contenu du projet de PAG.
Même à supposer qu’il y ait vice de procédure, ce que la commune ne conteste pas, elle souligne que l’appelant n’a présenté aucune observation à l’encontre de la SUP, alors pourtant qu’il aurait eu la possibilité de ce faire. Si l’objection de l’appelant se basait sur une prétendue motivation insuffisante du classement et partant du vice de procédure allégué, actuellement discuté, il n’en resterait pas moins qu’aucun élément de nature à remettre en cause les résultats de la SUP, à savoir l’impact important et négatif d’une éventuelle construction sur le tissu du terrain concerné, n’aurait été mis en avant par l’appelant, tout comme jusqu’à l’heure actuelle aucun élément pareil n’aurait été présenté par lui.
Dans son mémoire en duplique, l’Etat, à son tour, déclare relever appel incident, parallèlement à celui de la commune et ce aux mêmes fins.
L’Etat renvoie à la directive 2001/42/CE en ce qu’elle distingue clairement entre deux séries de plans, à savoir les plans élaborés et/ou adoptés par les autorités nationales, régionales ou locales, d’un côté, et les autres plans élaborés conjointement par le gouvernement et le parlement par le biais d’une procédure législative, de l’autre. C’est sur cette toile de fond que s’expliquerait l’article 4 de la directive 2001/42/CE prévoyant que l’évaluation environnementale prévue à son article 3 est effectuée pendant l’élaboration du plan ou du programme et avant qu’il ne soit adopté ou soumis à la procédure législative. L’Etat estime que le terme « procédure législative » n’a pas été employé par la directive pour viser des plans communaux, tel le PAG.
L’on se trouverait bien dans l’autre catégorie des plans pour lesquels l’étude environnementale devrait simplement être effectuée avant l’adoption du plan et non pas avant son entrée en procédure.
Ce serait cet esprit de la directive qui aurait été traduit par la loi du 22 mai 2008 et notamment par son article 1er définissant les plans et programmes, de même que l’évaluation environnementale. Si au niveau de l’article 7, la loi du 22 mai 2008 parlait de la procédure législative ou réglementaire, le terme « réglementaire » y employé viserait une procédure réglementaire grand-ducale. Si pareille procédure réglementaire grand-ducale s’appliquait à l’occasion de l’élaboration d’un plan d’occupation du sol, tel ne serait cependant pas le cas pour l’élaboration d’un PAG. Le terme adopté serait sans équivoque et viserait l’approbation par une assemblée ou un collège d’un texte qui lui est soumis pour décision.
La loi du 19 juillet 2004 et plus particulièrement ses articles 10 et 14 seraient dès lors en adéquation avec la directive 2001/42/CE et avec sa loi de transposition du 22 mai 2008.
Par courrier déposé au greffe de la Cour administrative le 21 novembre 2016, le délégué du gouvernement a fait produire un échange de courriels entre le gouvernement luxembourgeois et le service juridique de la Commission européenne au sujet du caractère préalable de l’enquête environnementale. Il y est fait état d’un courriel du 11 novembre 2016 émanant d’un fonctionnaire du service juridique de la Commission européenne s’exprimant en ce sens qu’ « as regards specifically the timing of the public consultation, the latter has to be early and effective, i.e. when all options are open and certainly before the adoption of the plan ».
Le délégué du gouvernement dégage de ces conclusions qu’ « il importe in fine de faire participer le public avant l’adoption du plan (donc avant le vote définitif du conseil communal) ».
Par pièces déposées le 2 décembre 2016, l’appelant verse au dossier une circulaire aux administrations communales émanant du ministre de l’Intérieur ainsi que du président du syndicat des villes et communes luxembourgeoises (Syvicol) du 14 novembre 2016, portant le numéro 3407 et reprenant en quelque sorte les conclusions de l’appelant concernant les différentes étapes de la procédure à mettre en œuvre dans le contexte de la mise à disposition de la SUP antérieurement à toute adoption du PAG, tout en fournissant un tableau récapitulatif y afférent.
Les appels incidents formulés respectivement par la commune ou l’Etat dans leurs mémoires en duplique respectifs sont irrecevables.
En effet, dans la mesure où le jugement dont appel a entièrement fait droit en première instance, à travers son dispositif, aux conclusions des parties publiques, aucun grief n’est de la sorte porté par lui aux parties en question. Cette irrecevabilité n’empêche cependant pas que la Cour tienne compte de l’argumentaire sous-tendant les appels incidents respectifs en tant que moyens de défense des parties intimées en question.
La Cour est amenée à toiser de manière préalable, avant tout autre progrès en cause, l’argumentaire proposé par l’appelant relativement à l’incidence de la mise à disposition concomitante de la SUP avec le projet de PAG en application des dispositions de l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004, tel que résultant de la modification opérée par la loi du 28 juillet 2011.
Il est constant en cause que c’est bien la version de la loi du 19 juillet 2004 telle que résultant non seulement de la modification par la loi du 28 juillet 2011, mais encore de celle du 30 juillet 2013, qui est applicable à la présente procédure de refonte du PAG.
A titre liminaire, le tribunal a pu valablement retenir qu’également la loi modificative du 30 juillet 2013, publiée au Mémorial A du 6 septembre 2013 et entrée en vigueur le 10 septembre 2013, à défaut de dispositions de mise en vigueur contraires, est applicable à la présente procédure de refonte du PAG. Pour arriver à cette conclusion, le tribunal s’est basé sur les dispositions de l’article 108ter de la loi du 19 juillet 2004 tel que résultant précisément de la loi du 30 juillet 2013 disposant que « (1) La procédure d’adoption des projets d’aménagement général, dont la refonte complète a été entamée par la saisine de la commission d’aménagement avant le 1er août 2011, peut être continuée et achevée conformément aux dispositions du Titre 3 de la présente loi qui était en vigueur avant le 1er août 2011. ».
Après avoir constaté que la loi du 30 juillet 2013 était entrée en vigueur le 10 septembre 2013, le tribunal a dès lors pu valablement estimer que ces dispositions s’appliquaient également à la procédure d’adoption et d’approbation du PAG sous analyse dans la mesure où le vote prévu à l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004, dans sa version pertinente, modifiée jusque lors pour la dernière fois par la loi du 28 juillet 2011, avait eu lieu postérieurement à cette date d’entrée en vigueur, soit à la date du 13 septembre 2013, partant a fortiori après la date butoir du 1er août 2011, mentionnée à l’article 108ter tel que résultant de cette modification du 30 juillet 2013. C’est dès lors à juste titre que de manière globale, le tribunal s’est placé dans le cadre de la loi du 19 juillet 2004 telle que modifiée une dernière fois par celle du 30 juillet 2013.
Il est vrai que pour la question pertinente actuellement posée de savoir quelle était la combinaison à effecteur entre les exigences découlant de la loi du 22 mai 2008, compte tenu des impératifs de droit international y relatifs, et celles de la loi du 19 juillet 2004, la modification pertinente est celle issue de la loi modificative du 28 juillet 2011 ayant totalement refaçonné la procédure d’adoption et d’approbation d’un PAG, telle que prévue à partir de l’article 10 et des articles subséquents de cette loi.
Il est tout d’abord constant que le tribunal a pris soin, à juste titre, de souligner que l’impact de la législation relative à la SUP sur l’incidence de plans et programmes sur l’environnement est conditionné d’abord par les instruments de droit international que sont la Convention d’Aarhus, d’un côté, à un niveau onusien et la directive 2001/42/CE, au niveau de l’Union européenne.
Ce sont ces deux instruments de droit international que la loi du 22 mai 2008 est censée avoir transposés fidèlement, jusqu’à établissement d’une réalité juridique autre, en droit national.
D’un point de vue méthodique, c’est encore à bon escient que le tribunal s’est placé en principe dans la lignée de l’arrêt de la Cour, précité, du 30 juin 2011 pour tracer la voie à suivre adoptée dans le cas d’espèce.
Seulement, il convient de souligner dès l’ingrès, que l’arrêt du 30 juin 2011 a été rendu, par la force des choses, avant que la modification législative prévisée du 28 juillet 2011 ne fût opérationnelle, c’est-à-dire par rapport à la procédure classique d’adoption et d’approbation d’un PAG en deux temps, valable à l’époque. Cette procédure classique comprenait d’abord un vote provisoire par le conseil communal contre lequel des objections étaient ouvertes, elles-mêmes vidées par le même conseil communal à travers le vote définitif, contre lequel des réclamations pouvaient être introduites devant le ministre de l’Intérieur qui, dans le cadre de ses attributions de tutelle d’approbation, était amené à vider les réclamations ainsi portées devant lui, et à approuver ou non le PAG, de sorte à revêtir une double casquette à ce sujet.
Dans cette procédure classique, notamment l’avis de la commission d’aménagement précédait le vote provisoire. Il était dès lors entendu, tel que la Cour l’a relevé dans son arrêt du 30 juin 2011, que le conseil communal, en adoptant provisoirement un projet de PAG, avait en quelque sorte fait sien ce projet d’une manière effective en l’adoptant à un premier stade, quitte à ce que des objections puissent être formulées relativement à cette première adoption communale. La Cour a dès lors pu et dû apprécier à l’époque la situation dans le sens qu’à travers ce premier vote communal et « l’appropriation » que le conseil communal s’était fait du projet de PAG, pareille adoption du PAG fermait certaines options ouvertes jusque lors. C’est ainsi qu’elle fut amenée à situer nécessairement la mise à la disposition du public de la SUP et la possibilité du public d’y présenter des observations, de sorte que celles-ci puissent effectivement influer dans le processus décisionnel en temps utile avant l’adoption provisoire du PAG suivant les dispositions de la loi du 19 juillet 2004 telles qu’elles existaient avant la modification apportée par la loi du 28 juillet 2011.
C’est sous cet angle de vue particulier de la procédure antérieure qu’il faut comprendre la solution dégagée par la Cour dans son arrêt du 30 juin 2011.
Or, de manière vérifiée, la loi du 28 juillet 2011 est venue changer la donne de manière foncière, notamment en vue d’entériner les exigences résultant de la loi du 22 mai 2008 et des instruments de droit international à sa base, encore que la mise au diapason ne se soit pas faite de manière parfaite.
Il est vrai qu’en relisant les travaux parlementaires, des tergiversations se font jour concernant plus particulièrement la nature exacte du premier passage du projet de PAG devant le conseil communal au vœu des dispositions de l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004, tel que résultant de la modification du 28 juillet 2011.
L’article 10 en question, intitulé « saisine du conseil communal », dispose comme suit : « le projet d’aménagement général ensemble avec l’étude préparatoire, le rapport de présentation ainsi que, le cas échéant, le rapport sur les incidences environnementales élaboré conformément à la loi modifiée du 22 mai 2008 relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement est soumis au conseil communal.
Le conseil communal délibère sur le projet d’aménagement général ; en cas de vote positif, le collège des bourgmestre et échevins procède aux consultations prévues aux articles 11 et 12 ».
L’article 11, tel que résultant de la modification du 28 juillet 2011, prévoit dorénavant que c’est ce projet de PAG, mis sur orbite par le conseil communal conformément à l’article 10, précité, qui est soumis par le collège échevinal à la commission d’aménagement auprès du ministère de l’Intérieur dans les quinze jours de « l’accord » du conseil communal prévu audit article 10.
L’article 12 règle la publication du projet de PAG ensemble toutes les pièces mentionnées à l’article 10, précité, dont la SUP, ainsi que les possibilités du public d’y réagir, l’article 13 prévoyant, sous « réclamation », la possibilité des personnes intéressées de formuler leurs objections auprès du collège échevinal.
La Cour estime d’emblée qu’elle préfère garder le vocable « objection » pour les prises de position des intéressés au niveau de la procédure communale, encore que le législateur ait préféré employer par endroits le terme « réclamation ». Afin d’éviter toute confusion inutile, la Cour voudrait réserver le terme « réclamation » aux prises de position également visées sous ce vocable par l’article 16 de la loi sous revue qui vise précisément les réclamations adressées au ministre et dirigées contre le vote du PAG par le conseil communal prévu par l’article 14 de la même loi.
A noter qu’au niveau du troisième alinéa de l’article 14 de la loi sous revue, le législateur lui-même emploie encore le terme « objection » pour l’objection proprement dite suivant le vocabulaire adopté de manière constante par la Cour.
C’est en effet l’article 14 qui, suivant son intitulé explicite « vote du conseil communal », règle ce volet de la procédure dans les termes suivants : « le projet d’aménagement général ensemble avec toutes les pièces mentionnées à l’article 10 est soumis avec l’avis de la commission d’aménagement et, le cas échéant, avec l’avis du ministre ayant dans ses attributions l’environnement, le rapport sur les incidences environnementales, les réclamations et les propositions de modifications du collège des bourgmestre et échevins, au conseil communal.
Au plus tard dans les trois mois à compter de l’échéance du délai prévu à l’article 11, alinéa 2, le conseil communal décide de l’approbation ou du rejet du projet d’aménagement général.
Il peut approuver le projet dans sa forme originale ou y apporter des modifications qui soit sont proposées par la commission d’aménagement, soit répondent en tout ou en partie à l’avis émis par le ministre ayant l’Environnement dans ses attributions, soit prennent en compte en tout ou en partie des observations et objections présentées.
Si le conseil communal entend apporter des modifications autres que celles visées à l’alinéa qui précède, il renvoie le dossier devant le collège des bourgmestre et échevins qui est tenu de recommencer la procédure prévue aux articles 10 et suivants ».
Ici encore, en ce qui concerne la terminologie, la Cour préfère réserver le vocable « adoption » à l’opération du conseil communal de marquer son accord avec le PAG, conformément aux dispositions de l’article 14 sous revue. Le terme « approbation » peut alors utilement viser la démarche des ministres compétents en matière de tutelle d’approbation, une fois le PAG adopté par le conseil communal.
Nul n’est besoin de souligner que la matière de l’adoption et de l’approbation des PAG est devenue passablement confuse à travers les modifications réitérées de la loi du 19 juillet 2004. Dès lors, un choix délibérément précis des vocables respectifs « objection » et « réclamation », de même que « adoption » et « approbation », devrait permettre de maintenir un minimum de clarté. Il est vrai que le législateur procède ici également de manière plutôt distributive.
La même imprécision de la terminologie est à noter au niveau de l’article 10 de la loi du 19 juillet 2004. Or, il s’agit précisément de savoir quelle est la démarche effectuée par le conseil communal lorsque, saisi du projet de plan par le collège échevinal, il décide de voir procéder aux consultations prévues aux articles 11 et 12 en application de l’alinéa 2 de cet article 10.
Au niveau de l’alinéa 2 en question, le législateur mentionne que le conseil communal « délibère » sur le projet d’aménagement général. Il s’agit dès lors de cadrer le terme « délibérer » dans le contexte de la procédure menée. Si en matière de procédure contentieuse, le terme « délibérer » revêt une signification précise en ce qu’il vise l’opération des juges consistant à discuter les moyens en droit et en fait relatifs à une affaire prise en délibéré, par rapport à laquelle ils sont appelés à rendre leur arrêt ou jugement, il est patent que le conseil communal n’est pas habilité à rendre pareille décision juridictionnelle.
Dès lors, le terme « délibérer » prévu à l’article 10, alinéa 2, sous revue, doit être lu dans une acception plus générale équivalant à « discuter » sur le PAG. Pareille discussion a néanmoins un objectif. Cet objectif est de faire avancer la procédure en vue de l’adoption du PAG par le conseil communal. Une branche possible du résultat de la discussion se trouve à l’alinéa 2 de l’article 10 en question en ce qu’ « en cas de vote positif, le collège des bourgmestre et échevins procède aux consultations prévues aux articles 11 et 12 ».
Il est clair que ce vote positif n’est pas celui du collège des bourgmestre et échevins. Ce doit bien être celui du conseil communal pour que la procédure fasse un sens. A ce stade, le collège échevinal ne fait qu’exécuter un choix porté par le conseil communal. Pour qu’il y ait choix, il faut que deux branches au moins soient possibles, celle d’un vote positif ou celle d’un vote négatif.
Le vote positif, tel que visé à l’article 10, alinéa 2, en question doit être lu en ce sens que le conseil communal est d’accord à ce que le projet de PAG soit mis sur orbite, du moment qu’il déclare que ce projet est suffisamment élaboré pour qu’il puisse continuer la procédure et être soumis aux consultations prévues par la loi, tant au niveau de la commission d’aménagement qu’à celui du public intéressé qu’à celui encore du ministre de l’Environnement, appelé à intervenir en la matière, et dont l’avis est cité à l’article 14, alinéa 3, de la même loi, en tant que susceptible de voir modifier le projet à travers la décision d’adoption du conseil communal.
Si, toutefois le conseil communal est d’avis que le projet n’est pas encore suffisamment élaboré pour être soumis aux consultations prévues par la loi, un vote nécessairement négatif consistera à le renvoyer au collège échevinal afin d’obtenir une élaboration plus en avant du projet en question.
C’est précisément l’alinéa 3 de l’article 14 de la loi sous revue qui prévoit que si le conseil communal peut adopter le projet de PAG dans sa forme originale, il peut également y apporter des modifications. Ces modifications sont en principe issues de propositions pouvant émaner de manière formelle de trois sources, à savoir qu’elles peuvent émaner des propositions de la commission d’aménagement, sinon répondre en tout ou en partie à l’avis émis par le ministre ayant l’environnement dans ses attributions et finalement résulter de la prise en compte de toute ou partie des objections présentées par le public intéressé. Pour que la procédure fasse un sens, il doit être possible au conseil communal de relayer, le cas échéant, ces trois sources de modification et d’y ajouter à titre accessoire des éléments nécessairement complémentaires par rapport à ceux proposés par l’un ou l’autre de ces trois initiateurs de modifications.
Si toutefois le conseil communal voulait aller plus fondamentalement au-delà de ces modifications proposées, toujours au niveau de l’adoption du projet de PAG prévue par l’article 14 sous revue, il lui est loisible, conformément au dernier alinéa de cet article, de renvoyer le dossier devant le collège échevinal qui, dans cette hypothèse, sera tenu de recommencer la procédure prévue aux articles 10 et suivants de la même loi.
A partir d’une lecture cohérente des articles 10 à 14 de la loi du 19 juillet 2004, tels que résultant de la modification du 28 juillet 2011 – la loi du 30 juillet 2013 n’ayant pas interféré à ce niveau précis – la Cour vient à la multiple conclusion suivante : le vote du conseil communal prévu à l’article 10, alinéa 2, de la loi sous revue n’est plus comparable à l’adoption provisoire du PAG et ne saurait dès lors être analysé en adoption du projet de plan, mais en une sorte de mise sur orbite dudit projet qui, par les soins non pas du conseil communal, mais du collège échevinal, dès ce feu vert donné, procède aux consultations prévues aux articles 11 et 12 de la même loi. Complémentairement, sur les consultations menées, l’opération visée à l’article 14 consiste en règle générale dans l’adoption unique et définitive par le conseil communal du projet de PAG qui devient le PAG adopté par l’organe compétent de la commune. Cette adoption peut se faire soit sous la forme originale, soit, dans la majorité des cas, sur les modifications opérées par le conseil communal compte tenu des consultations menées.
C’est sur cette toile de fond qu’il convient d’analyser l’incidence des exigences relatives à la SUP, telles que découlant plus particulièrement du droit international les conditionnant.
Il est constant en cause que conformément à son article 7, prévoyant dans son champ d’application l’élaboration des plans et programmes relatifs à l’environnement la Convention d’Aarhus s’applique précisément à l’élaboration des plans d’aménagement généraux, tel que la Cour l’a déjà retenu dans son arrêt précité du 30 juin 2011. Il découle du même arrêt, s’appuyant sur l’alinéa 4 de l’article 6 de la Convention d’Aarhus, que celle-ci exige que « la participation du public commence au début de la procédure, c'est-à-dire lorsque toutes les options et solutions sont encore possibles et que le public peut exercer une réelle influence ».
Il en découle une exigence de mise à disposition de l’étude environnementale au public de manière précoce avant la prise définitive d’options, tandis qu’au niveau de la directive 2001/42/CE, les mêmes principes s’imposent de manière générale.
C’est ainsi que l’article 8 de la même Convention d’Aarhus est intitulé « participation du public durant la phase d’élaboration de dispositions réglementaires et/ou d’instruments normatifs juridiquement contraignants d’application générale » et porte que chaque partie contractante « s’emploie à promouvoir une participation effective du public à un stade approprié et tant que les options sont encore ouvertes durant la phase d’élaboration par les autorités publiques des dispositions réglementaires et autres règles juridiquement contraignantes d’application générale qui peuvent avoir un effet important sur l’environnement ». Dans ce contexte, le même article 8 prévoit la publication d’un projet de règles à mettre à la disposition du public.
Parallèlement, la directive 2001/42/CE dispose à travers son article 8 intitulé « prise de décision » que le rapport sur les incidences environnementales ainsi que les autres documents y visés sont à prendre en considération pendant l’élaboration du plan au programme concerné et avant que ceux-ci ne soient adoptés, dans le cadre de procédure simplement réglementaires, telle celle sous analyse, ou soumis à la procédure législative. C’est dans ce cadre qu’a été rendu l’avis versé émanant d’un membre du service juridique de la Commission européenne qui formule que l’intervention du public doit être « early and effective ».
Sous ce dernier aspect, il convient de distinguer deux fois deux hypothèses différentes.
D’abord, la mise à disposition doit se faire avant l’adoption d’un plan au niveau réglementaire local, tel que c’est le cas pour un PAG, par opposition à la mise à disposition au public exigée dès avant que la procédure législative ou, par extension nationale, réglementaire grand-ducale visée plus précisément par la loi du 22 mai 2008, ne soit lancée.
Ensuite, il convient de distinguer un plan de construction concernant des projets ou programmes visés par la directive, d’un côté, et une réglementation d’urbanisme qui, elle aussi, en terminologie pure, peut se définir en tant que plan, tel que précisément de l’autre, le plan d’aménagement général.
Pour les deux séries de plans, les options sont situées respectivement à d’autres niveaux.
Ainsi, pour un plan de construction plusieurs options s’analysent en variantes. C’est l’option, c’est-à-dire le choix parmi ces variantes qui doit rester ouvert au moment de la mise à disposition de l’étude environnementale, et ce au vœu à la fois de la Convention d’Aarhus et de la directive 2001/42/CE.
Toutefois, pour un PAG, il suffit que l’étude environnementale soit située utilement par rapport à un projet de plan auquel elle doit nécessairement se rapporter et lequel, par essence, doit donc pouvoir être amendé afin que les options qui se présentent puissent encore être utilement vues comme étant ouvertes. C’est dans ce contexte qu’il faut lire l’article 8 in fine de la Convention d’Aarhus qui porte que « les résultats de la participation du public sont pris en considération dans la mesure du possible ».
Dès lors, l’exigence de précocité (« early ») doit être vue ensemble avec celle que les options en la matière soient encore restées ouvertes au moment où le public s’exprime. Cette expression du public doit être effective dans le sens que, lorsqu’il s’exprime, une option restée ouverte peut encore voir utilement changer le projet de plan dont s’agit. Ce sont ces impératifs qui doivent être utilement transposés au niveau national de manière à ce que le déroulement de la procédure reste lui-même effectif.
La Cour est consciente que la lecture par le commun des mortels même éclairé, y compris les responsables en matière d’adoption et d’approbation de plans d’aménagement communaux, des dispositions de l’article 10 prérelaté de la loi du 19 juillet 2004, telle qu’issue de la loi du 28 juillet 2011, induit clairement le sens que si une SUP doit être fournie (« le cas échéant »), celle-ci doit exister nécessairement au moment de la saisine du conseil communal par le collège échevinal et il suffit qu’elle soit soumise au public en même temps que le projet de plan lui-même.
La lecture cohérente des articles 10 à 14 de la loi du 19 juillet 2004, toujours dans sa version applicable au présent litige, comprend la première intervention du conseil communal prévue par l’article 10, comme simple feu vert donné par le conseil communal, sans que de la sorte celui-ci ne se soit véritablement approprié le projet de plan, contrairement à ce qui était le cas dans les procédures antérieures en date où il était appelé carrément à adopter, certes provisoirement, le PAG.
En d’autres termes, tout administré doit pouvoir partir de l’attente objective, laquelle est appelée à se vérifier effectivement sur le terrain des réalités, qu’au moment du vote prévu à l’article 10, les dispositions du projet de plan restent sujettes à ouverture, c’est-à-dire qu’elles peuvent encore être modifiées utilement, sous le poids d’arguments pertinents à formuler, de sorte que les options y relatives restent elles-aussi toujours ouvertes à ce stade.
Parallèlement, il vient d’être dégagé ci-avant que l’adoption effective du plan ne s’effectue qu’à travers le vote du conseil communal porté y relativement, conformément à l’article 14 compte tenu de tous les éléments des consultations qui ont dû être menées antérieurement, ce plus particulièrement sur base des articles 11 à 13 de la même loi. Sous l’ensemble de ces points de vues, la Cour estime que la procédure ainsi entrevue comporte que lors de la mise à disposition de la SUP conformément à l’article 10 de manière concomitante au projet de PAG les intéressés puissent encore y formuler utilement leurs observations dans un cadre où toutes options restent encore effectivement ouvertes et où l’adoption du projet de plan ne se fera utilement qu’une fois tous les éléments de consultation récoltés par le conseil communal et en pleine connaissance de cause de ceux-ci.
Dès lors, la procédure ainsi entrevue, pour être véritablement effective, comporte nécessairement l’exigence d’une certaine flexibilité, y compris dans le traitement par le conseil communal des objections formulées par les administrés intéressés dans le contexte de la SUP menée. Ce n’est que sous cette condition que les exigences de précocité et d’effectivité portées par les dispositions d’ordre international, découlant à la fois de la Convention d’Aarhus et de la directive 2001/42/CE, se trouvent suffisamment respectées. Toujours dans le même souci d’effectivité de la procédure, dictée par les mêmes exigences d’ordre international, cette flexibilité doit également se retrouver dans le traitement des réclamations rémanentes par le ministre. Ce même souci d’effectivité est relayé par les exigences du recours effectif se dégageant des articles 6 et 13 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, dans le contexte de la mise en œuvre d’éléments de droit de l’Union européenne, dont la directive 2001/42/CE, des exigences se dégageant de la Charte des droits fondamentaux et notamment de son article 47.
Une preuve pratique du caractère potentiellement ouvert de la procédure prévue par les articles 10 à 14 de la loi du 19 juillet 2004, dans sa version pertinente au présent litige, est constituée précisément par l’affaire parallèle à celle sous analyse, introduite par le même mandataire (n°38140C du rôle) où suite à l’objection des intéressés tendant à voir reclasser un terrain initialement prévu dans le projet de plan comme devant être soumis à un PAP-nouveau quartier vers une zone de PAP-quartier existant, sur les consultations menées et plus particulièrement suite à l’avis de la commission d’aménagement, le conseil communal, lors de l’adoption du PAG suivant l’article 14 de la loi, plaça les terrains en question en zone verte encore que le projet de plan, tel que mis sur orbite par le conseil communal à travers l’article 10 de la même loi, l’avait inclus dans le périmètre constructible et que les propriétaires avaient réclamé non pas contre ce volet du classement, mais contre une modalité afférente. Cette flexibilité de la procédure qui, dans le cas sous référence est allée à l’encontre des possibilités de constructibilité d’un terrain, doit, de toute évidence, dans d’autres cas, pouvoir aller dans le sens contraire compte tenu des éléments objectifs vérifiés du dossier.
Il s’agit là d’exemples concrets qui sont relatifs à la flexibilité devant exister au niveau de la procédure d’adoption du PAG.
A contrario, en tant qu’exemples de rigidité non admissible, il convient de citer l’argument communal de refus de changement de classification d’un terrain, sur l’objection de son propriétaire, demandant à le voir déclarer constructible, tiré de ce qu’aucune SUP n’aurait porté sur le terrain en question (cf. arrêts parallèles de ce jour dans les affaires portant les numéros 38174C et 38175C du rôle). Pareil argument ne saurait précisément valablement justifier un refus communal afférent. En effet, il appartient d’abord au conseil communal puis au ministre et enfin aux juridictions administratives de toiser le mérite de l’objection, puis de la réclamation sur base des éléments d’ordre urbanistique en présence. Au cas où il y aurait lieu de faire droit à l’objection, voire à la réclamation, le premier pas consisterait à voir renvoyer le dossier devant le collège échevinal afin de voir faire confectionner la SUP par rapport au terrain dont s’agit.
La Cour est consciente qu’en la matière, comme dans bien d’autres, il n’y a pas de solution idéale. La mise au diapason des exigences de la loi du 22 mai 2008 par rapport à celles de la loi du 19 juillet 2004, dans sa version pertinente au présente litige, ne peut pas être rendue parfaite en l’état. Notamment, le délai de 45 jours prévu pour les prises de position du public en matière de SUP et celui de 30 jours prévu au niveau de l’article 13 de la loi du 19 juillet 2004 ne se recoupent pas entièrement. Cette non-concordance est cependant à regarder comme un moindre mal face à la solution prônée par l’appelant dans le cas d’espèce et qui, eût-elle été suivie, aurait amené la Cour non seulement à annuler l’entière procédure menée et à renvoyer les parties devant le collège échevinal pour reprendre la procédure à un stade bien antérieur, mais encore à impliquer potentiellement pour tous les autres projets de PAG en cours d’élaboration et n’ayant pas suivi la solution prônée par l’appelant et reprise à travers la circulaire ministérielle du 14 novembre 2016, à recommencer leurs procédures à ce stade bien antérieur.
La Cour, dans une optique « potius valeat quam ut pereat » (il faut préférer les interprétations qui fassent subsister l’élément interprété plutôt que de le faire périr), a préféré, suite à la réforme législative du 28 juillet 2011, dans une lignée de réalisme, de cohérence et de sécurité juridique, donner du sens aux dispositions des articles 10 à 14 de la loi du 19 juillet 2004 ainsi modifiées qui satisfait aux exigences de forme et de fond y portées plutôt que de solutionner la question posée différemment, étant entendu que les impératifs de droit international doivent en tout état de cause être observés.
L’interprétation des textes, telle qu’actuellement opérée par la Cour, entend précisément ce faire. Si l’interprétation ainsi donnée correspond à une protection des droits de l’administré se situant dans une fourchette jugée adéquate compte tenu des exigences actuellement révélées de droit international, il est loisible au législateur d’obtenir une protection plus élevée encore en suivant une formule telle celle proposée par l’appelant et relayée par le ministre et le président du Syvicol dans leur circulaire du 14 novembre 2016. Au stade actuel, la procédure y proposée laisse d’être balisée par des dispositions effectives découlant de l’ordonnancement juridique applicable et se trouve d’autant plus fragilisée.
De toute manière, l’ensemble de la procédure d’adoption et d’approbation du PAG se trouve conditionné par l’absence actuelle de plans sectoriels, pourtant annoncés à nouveau pour un proche avenir, suite à leur retrait au deuxième semestre de l’année 2014. Ces plans sectoriels non seulement sont de nature à conditionner toutes les procédures de refonte de PAG actuellement en cours, tel que la Cour avait déjà eu l’occasion de le souligner dans son arrêt du 12 juillet 2016 (n° 37825C du rôle), mais leur mise en place suppose a priori également la confection d’une SUP, qui, elle, aura dû être mise à disposition du public et ouverte aux observations de celui-ci avant la mise en œuvre de la procédure législative voire réglementaire grand-ducale afférente, tel que souligné à bon escient, il est vrai plutôt in abstracto, par le délégué du gouvernement dans son mémoire en duplique, s’agissant à ce niveau de la deuxième sorte de mise en œuvre de plans et programmes prévus par la directive 2001/42/CE, relayée par sa loi de transposition du 22 mai 2008.
Appliqués au cas concret, les principes ci-avant dégagés emportent que l’appelant a effectivement pu discuter en temps utile tous les éléments ayant trait aux incidences sur l’environnement, tels que plus précisément contenus dans la SUP. D’un côté, celle-ci tient compte de la situation actuellement créée sur place consistant dans un étang ensemble les éléments de flore et de faune afférents et, plus loin, d’une sorte de bassin de rétention, ainsi que des questions d’écoulement des eaux provenant de l’amont, inhérentes à un terrain en pente, compte tenu de l’existence d’eaux de sources venant de plus haut, de même que le constat de la même étude, suivant lequel l’inclusion du terrain dans le tissu constructible présuppose, en toute hypothèse, dans les conditions de fait données, la confection d’une étude hydrologique.
Il découle clairement des éléments du dossier que l’appelant a pris position d’une manière circonstanciée également par rapport à la SUP, de sorte que le reproche formulé à la fois par la commune et l’Etat, suivant lequel il n’aurait invoqué aucun élément relatif au contenu de cette étude, est appelé à tomber à faux.
Il suit de l’ensemble des considérations qui précèdent que le moyen laisse d’être fondé en ce qu’il tend à l’annulation des délibération communale et décision ministérielle querellées pour vice de procédure consistant dans la mise à disposition tardive de la SUP ainsi que dans une prétendue non-possibilité, en temps utile, de faire valoir ses arguments relativement à ladite étude.
Afin de toiser utilement plus en avant les moyens restants soulevés par l’appelant, la Cour décide d’instituer avant tout autre progrès en cause une visite des lieux, en présence des parties et de leurs mandataires ensemble un auteur de la SUP, à convoquer par les soins de la commune.
En vue d’une tenue utile de la visite des lieux compte tenu de l’instruction déjà menée et des impératifs d’évacuation des affaires devant la Cour, il convient de fixer une date péremptoire pour cette mesure d’instruction, tout en laissant aux parties le temps nécessaire pour s’y préparer.
Par ces motifs,
la Cour administrative, statuant à l'égard de toutes les parties en cause ;
déclare l’appel recevable ;
au fond, écarte le moyen d’annulation de l’appelant tiré d’un vice de procédure en relation avec l’étude environnementale (SUP) ;
avant tout autre progrès en cause, ordonne une visite des lieux fixée péremptoirement au … à … heures à l’endroit litigieux rue de l’Our – terrain ... - en présence des parties et de leurs mandataires, ainsi que d’un auteur de la SUP à convoquer par la commune ;
réserve tous droits des parties, ainsi que les dépens.
Ainsi délibéré et jugé par :
Francis Delaporte, président,
Henri Campill, vice-président,
Lynn Spielmann, conseiller,
et lu par le président en l'audience publique à Luxembourg au local ordinaire des audiences de la Cour à la date indiquée en tête, en présence du greffier de la Cour André Weber.
Weber Delaporte