Jugement Nr 29345 du tribunal administratif en matière d'aides fiancières pour études supérieures

02/12/2013

La tribunal administratif, 1ere chambre, a rendu en date du 02 décembre 2013 un jugement dans l'affaire n° 29345 du rôle.

Le recours a été formé par Mademoiselle ..., …(Belgique), contre des décisions du ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche en matière d’aides financières pour études supérieures.

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JUGEMENT 

            Vu la requête inscrite sous le numéro 29345 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 11 octobre 2011 par Maître Guy THOMAS, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’Ordre des avocats à Luxembourg, au nom de Monsieur ......, salarié, et de Mademoiselle ..., étudiante, demeurant ensemble à B-…, tendant à la réformation et subsidiairement à l’annulation d’une décision de refus en matière d’aides financières pour études supérieures du ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche datée du 12 janvier 2011, ainsi que d’une décision confirmative de refus du même ministre du 11 juillet 2011, intervenue sur recours gracieux ; 

Vu le mémoire en réponse du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 10 janvier 2012 ; 

Vu le mémoire en réplique déposé au greffe du tribunal administratif en date du 10 février 2012 par Maître Guy THOMAS au nom des parties demanderesses ; 

Vu le mémoire en duplique du délégué du gouvernement déposé au greffe du tribunal administratif le 8 mars 2012 ; 

Vu l’audience en chambre du conseil du 10 juillet 2013 ; 

Vu l’avis du tribunal du 22 juillet 2013 autorisant les parties à prendre position par mémoire supplémentaire par rapport à l’arrêt de la Cour de Justice de l’Union européenne du 20 juin 2013, n° C-20/12 ; 

Vu le mémoire supplémentaire de Maître Patrick KINSCH, avocat à la Cour, inscrit au tableau de l’ordre des avocats à Luxembourg, au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg, représenté par le ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, déposé au greffe du tribunal administratif le 27 septembre 2013 au nom de l’Etat du Grand-Duché de Luxembourg ; 

Vu le mémoire supplémentaire déposé au greffe du tribunal administratif en date du 11 novembre 2013 par Maître Guy THOMAS au nom des parties demanderesses ; 

Vu les pièces versées en cause et notamment la décision déférée ; 

Entendu le juge-rapporteur en son rapport ainsi que Maître Guy THOMAS et Maître Patrick KINSCH en leurs plaidoiries respectives à l’audience publique du 18 novembre 2013.

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Par courrier du 21 octobre 2010, Mademoiselle ... adressa une demande au ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche tendant à obtenir une aide financière relative aux études de médecine de 2^e année de bachelier qu’elle poursuivait aux Facultés Universitaires Notre-Dame de la Paix à Namur (Belgique) pour l’année académique 2010/2011.

 Par un courrier du 12 janvier 2011, le ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche refusa de faire droit à cette demande dans les termes suivants : 

« J’ai en mains votre demande en vue de l’obtention d’une aide financière de l’Etat pour études supérieures. 

L’article I, point 2° b, de la loi du 26 juillet 2010 modifiant, entre autres, la loi modifiée du 22 juin 2000 dispose que, pour pouvoir bénéficier d’une aide financière de l’Etat pour études supérieures, l’étudiant ressortissant d’un autre Etat membre de l’Union européenne ou d’un des autres Etats parties à l’Accord économique européen et de la Confédération suisse doit séjourner, conformément au chapitre 2 de la loi modifiée du 29 août 2008 sur la libre circulation des personnes et l’immigration, au Grand-Duché de Luxembourg en qualité de travailleur salarié, de travailleur non-salarié, de personne qui garde ce statut ou de membre de famille de l’une des catégories de personnes qui précèdent, ou avoir acquis le droit de séjour permanent ». 

Etant donné que vous ne séjournez pas au Grand-Duché de Luxembourg conformément à l’article précité, il n’est pas possible au service des aides financières du Ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche de donner une suite favorable à votre demande et de vous accorder l’aide financière de l’Etat pour études supérieures 

La présente décision est susceptible d’un recours en annulation devant le Tribunal administratif de et à Luxembourg. Ce recours doit être intenté par ministère d’avocat dans les trois mois de la notification de la présente, au moyen d’une requête à déposer au secrétariat du Tribunal administratif ». 

Par courrier de son avocat du 11 avril 2011, Mademoiselle ..., ensemble avec son père, Monsieur ......, firent introduire un recours gracieux à l’encontre de la prédite décision de refus, lequel fut rejeté par décision du 11 juillet 2011 du ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche. 

Par requête inscrite sous le numéro 29345 du rôle et déposée au greffe du tribunal administratif le 11 octobre 2011, Mademoiselle ..., en sa qualité d’étudiante, ainsi que son père, Monsieur ......, en sa qualité de parent travaillant au Grand-Duché de Luxembourg, ont fait introduire un recours tendant à la réformation et subsidiairement à l’annulation de la prédite décision de refus en matière d’aides financières pour études supérieures du ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche datée du 12 janvier 2011 ainsi que de la décision corrélative, confirmative de refus, du même ministre, du 11 juillet 2011.

Quant à la recevabilité 

Etant donné que la loi modifiée du 22 juin 2000 concernant l’aide financière de l’Etat pour études supérieures ne prévoit pas la possibilité d’introduire un recours de pleine juridiction, seul un recours en annulation a pu être introduit à l’encontre des décisions de refus déférées. 

Le recours tendant principalement à la réformation des décisions déférées est par conséquent irrecevable. 

En revanche, le tribunal est compétent pour connaître du recours en annulation, introduit à en ordre subsidiaire. 

Il convient cependant plus particulièrement de vérifier la recevabilité du recours tel qu’introduit par Monsieur ......, en sa qualité de père travaillant au Grand-Duché de Luxembourg, recevabilité contestés par l’Etat, l’Etat déniant en effet au demandeur ...tout intérêt à agir. 

A cet égard, Monsieur ......, co-demandeur aux termes de la requête introductive d’instance, se prévaut d’un intérêt à agir, précisé dans son mémoire en réplique,  découlant de « sa qualité de parent de son enfant étudiante » afin de faire valoir ses droits propres aux prestations familiales relevant du règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, Monsieur ...affirmant encore tirer sa qualité d’agir de son occupation salariée au Grand-Duché de Luxembourg et son affiliation au système de sécurité sociale, de sorte à pouvoir revendiquer directement le droit aux aides financières pour études supérieures, soit parce que les allocations familiales pour étudiants n’auraient été supprimées qu’en apparence, respectivement auraient été déguisées en aides financières de l’Etat pour études supérieures, soit parce que du point de vue du droit communautaire, elles seraient à requalifier en tant qu’allocations familiales en vertu du prédit règlement, les deux demandeurs estimant encore que l’irrecevabilité opposée à Monsieur ...serait à rejeter alors qu’elle risquerait sinon de le priver de son argumentation principale tirée du prédit règlement (CE) n° 883/2004, ce qui violerait l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme concernant son droit à un procès équitable. 

Il y a lieu de rappeler que l’intérêt à agir doit être personnel et direct, en ce sens qu’il appartient au demandeur d’établir dans quelle mesure une éventuelle réformation ou annulation de la décision attaquée est susceptible de lui causer une quelconque satisfaction, ainsi que né et actuel.

 En l’espèce, les décisions de refus déférées ont pour seul objet l’octroi d’aides financières versées le cas échéant au seul étudiant majeur, et non aux parents de l’étudiant : elles n’ont pas pour objet la question d’allocations familiales. Même à admettre que les allocations familiales  aient été remplacées - de manière ouverte ou non - par les aides financières de l’Etat pour études supérieures, il n’en reste pas moins que les décisions déférées n’emportent pas refus d’allocations familiales, un tel refus étant, le cas échéant, directement à rechercher dans la loi, mais non dans les décisions déférées. Or, il convient de souligner que le tribunal est saisi d’un recours contentieux portant contre un acte déterminé, et non contre la législation afférente, prise en sa globalité. 

Aussi, Monsieur ...ne saurait justifier d’un quelconque intérêt à agir du fait qu’il ne toucherait pas ou plus d’allocations familiales, un tel fait ne résultant pas des décisions déférées, mais de la loi, sans qu’un acte individuel ne lui ait refusé les allocations familiales, Monsieur ...n’ayant d’ailleurs jamais formulé de demande afférente. Quant à l’impact financier mis en avant, résultant de la perte des allocations familiales, celui-ci ne découle pas directement du refus ministériel - les aides financières litigieuses n’étant comme relevé ci-dessus en effet pas versées aux parents de l’étudiant, mais au seul étudiant - mais seulement indirectement, le père ne subissant en quelque sorte les effets critiqués que par ricochet : le préjudice que devrait subir éventuellement le père résultant du fait que, suite à la décision de refus déférée, sa fille disposerait de moins de moyens en vue de financer ses études, de sorte que le père devrait davantage la soutenir financièrement, sans pouvoir pour autant prétendre à des allocations familiales, doit être considéré comme une conséquence indirecte de l’acte attaqué[1]. 

Il s’ensuit que Monsieur ...ne dispose pas d’un intérêt suffisant l’habilitant à participer à l’instance introduite par sa fille, seule destinataire de la décision de refus ministérielle, en qualité de co-demandeur.

Quant à l’intérêt personnel mis encore en avant par Monsieur ......, tiré en substance de sa qualité de travailleur frontalier cotisant au système de sécurité sociale luxembourgeois, fût-il admis, équivaudrait à entériner une action populaire que justement le législateur n’a pas entendue instaurer en la matière[2], les citoyens n’étant pas recevables à se pourvoir dans l’intérêt de la collectivité à seule fin de faire respecter la règle de droit en général et de juger la loi violée ou la morale juridique méconnue[3]. A moins d’admettre, en droit administratif, l’action populaire, ce qui n’est pas le cas en droit positif luxembourgeois actuel, une telle action ne saurait être sanctionnée par le juge administratif. Dès lors que des demandeurs entendent défendre l’intérêt général et agissent, en quelque sorte, au nom de la population entière, ou d’une partie de la population, leur action n’est pas recevable. En effet, les tribunaux sont conçus et organisés pour résoudre les litiges individuels et non à juger et à sanctionner des agissements politiques visant la population entière. Des dysfonctionnements se manifestant sur ce terrain doivent trouver leur sanction, en théorie du moins, sur le plan politique, c’est-à-dire, en dernière analyse, lors d’élections générales où le citoyen est appelé à juger et à sanctionner l’action des gouvernants[4]. 

Le recours tel qu’introduit par Monsieur ...est par conséquent à déclarer irrecevable pour défaut d’intérêt à agir dans le chef de ce co-demandeur. 

Cette conclusion n’est pas énervée par la référence faite à l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme. En effet, si ladite disposition exige que «  Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle », encore présuppose-t’elle qu’il y ait une telle « cause », laquelle doit être recevable devant les juridictions compétentes, l’article 6 en question n’ayant en effet pas vocation à permettre toute action indépendamment des règles de procédure, et notamment des règles de recevabilité. 

Monsieur ...sollicite toutefois dans son mémoire en réplique à être, le cas échéant, admis au litige en tant qu’intervenant volontaire afin d’appuyer les moyens développés par son enfant à l’appui de son recours. 

A ce titre, Monsieur ...doit être considéré comme justifiant d’un intérêt suffisant pour intervenir volontairement dans le recours et présenter ses moyens en appui de la décision entreprise. Une requête en intervention volontaire, lorsqu’elle intervient en appui à une requête, peut en effet seulement étayer les moyens développés dans la requête principale ; en effet, par une intervention, un intervenant ne peut ni étendre la portée de la requête, ni exposer des moyens nouveaux[5] : en d’autres termes, l’intervenant ne peut que s’associer à l’action principale. 

Sous cette réserve, le recours en annulation est recevable pour avoir été introduit dans les formes et délai de la loi. 

Quant au fond 

Mademoiselle ... et son père, Monsieur ......, après avoir dénoncé le régime des aides financières pour études supérieures comme constituant « un simple déguisement frauduleux de l’allocation de famille et du boni pour enfants dans le but d’en exclure les travailleurs frontaliers et les membres de leur famille dans le cadre d’une mesure anti-crise », soutiennent que ces aides financières, en dépit de leur déguisement relèveraient du  règlement (CE) n° 883/2004 du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004 portant sur la coordination des systèmes de sécurité sociale, sinon du règlement n° 1612/68 du Conseil du 15 octobre 1968 relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté, de sorte qu’ils devraient bénéficier de l’aide financière au même titre que leurs « homologues » résidant au Grand-Duché de Luxembourg. 

Ils estiment ensuite que l’aide financière serait à assimiler à une prestation familiale selon le règlement (CE) n° 883/2004. 

Enfin, ils considèrent que l’aide financière constituerait un avantage social et fiscal selon le règlement n° 1612/68, dont le non-octroi violerait tant le principe communautaire de non-discrimination que le statut de citoyenneté de l’Union européenne. Dès lors, ils estiment que le législateur, à travers l’article 2 de la loi du 22 juin 2000 concernant l’aide financière de l’Etat pour études supérieures, tel que modifié par la loi du 26 juillet 2010, aurait instauré une discrimination directe et partant violé en premier lieu le règlement (CE) n° 883/2004 ainsi que  le règlement n° 1612/68 et d’autres textes communautaires, et notamment les articles 2 et 45 du Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne. 

La partie étatique, outre de contester que le législateur ait déguisé un régime d’allocations familiales sous le couvert d’une aide financière pour études supérieures, nie pour sa part l’existence d’une quelconque discrimination et s’oppose à la qualification de l’aide de l’Etat aux études supérieures comme une prestation de sécurité sociale - de sorte à écarter l’application du règlement (CE) n° 883/2004 -, ainsi que comme un « avantage social » au sens de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1612/68, en ce qu’elle serait allouée aux seuls étudiants, considérés en tant qu’adultes autonomes, et sans considération de la situation personnelle de leurs parents. En tout état de cause, l’objectif poursuivi par le système luxembourgeois d’aide aux études supérieures, qui est d’augmenter de manière significative la proportion des personnes résidant au Luxembourg qui sont titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur - proportion qui serait en recul par rapport à la moyenne européenne - justifierait le fait que seuls les résidents puissent prétendre au bénéfice de ladite aide. Si la condition de résidence était supprimée, cela aurait pour résultat que tout étudiant sans lien avec la société luxembourgeoise pourrait en bénéficier pour étudier dans n’importe quel pays. Cela encouragerait un vrai tourisme des bourses d’études et constituerait une charge financière insupportable pour l’État du Grand-Duché de Luxembourg qui devrait alors revenir sur le principe même de la portabilité de l’aide.

Dans leurs mémoires subséquents, les parties développent et précisent leurs argumentations respectives. 

Parallèlement à ce recours, le tribunal administratif avait posé dans 4 autres recours, enrôlés sous les numéros 27576, 27679, 27689 et 28442 et opposant des étudiants étrangers à des décisions de refus d’octroi d’aides financières pour études supérieures identiques, par jugement du 11 janvier 2012 la question préjudicielle suivante à la Cour de justice de l’Union européenne : 

« 1) Le principe communautaire de non-discrimination en raison de la nationalité au sens de l’article 7 du règlement n° 1612/68 s’oppose-t’il à ce que le Grand-Duché de Luxembourg subordonne l’octroi d’une aide pour études supérieures à la condition que l’étudiant non ressortissant luxembourgeois, descendant d’un travailleur frontalier qui prétend à une bourse d’études dans l’Etat membre où l’un des parents exerce son activité salariée sans y résider, soit, à l’instar du ressortissant luxembourgeois, résident sur le territoire luxembourgeois et, à travers cette condition, que le Grand-Duché de Luxembourg écarte comme constituant un degré insuffisant d’intégration dans la société luxembourgeoise le fait que l’un des ascendants de l’étudiant, lequel continue à pourvoir à l’entretien de cet étudiant,  exerce son activité salariale ou indépendante sur le territoire du Grand-Duché de Luxembourg ? 

2) Si cette question reçoit une réponse positive, en ce sens que l’imposition d’une condition de résidence tant aux ressortissants luxembourgeois qu’aux ressortissants d’autres Etats membres est susceptible de constituer dans le chef de ces derniers une discrimination dissimulée, une telle obligation de résidence est-elle justifiée par les considérations de politique d’éducation et de politique budgétaire mis en avant par l’Etat luxembourgeois, à savoir chercher à encourager l’augmentation de la proportion des personnes titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur, actuellement insuffisante en comparaison internationale en ce qui concerne la population résidente du Luxembourg, considérations qui seraient gravement menacées si l’Etat luxembourgeois devait verser l’aide financière pour études supérieures à tout étudiant, sans lien aucun avec la société du Grand-Duché, pour effectuer ses études supérieures dans n’importe quel pays du monde, ce qui entraînerait une charge déraisonnable pour le budget de l’Etat luxembourgeois ? » 

Par arrêt du 20 juin 2013 la Cour de justice de l’Union européenne, en réponse à la prédite question préjudicielle dit pour droit : 

« L’article 7, paragraphe 2, du règlement (CEE) nº 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté, tel que modifié par la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil, du 29 avril 2004, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose, en principe, à une législation d’un État membre telle que celle en cause au principal, qui subordonne l’octroi d’une aide financière aux études supérieures à une condition de résidence de l’étudiant dans cet État membre et instaure une différence de traitement, constitutive d’une discrimination indirecte, entre les personnes qui résident dans l’État membre concerné et celles qui, sans résider dans cet État membre, sont des enfants de travailleurs frontaliers exerçant une activité dans ledit État membre.  

Si l’objectif visant à augmenter la proportion des résidents titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur afin de promouvoir le développement de l’économie du même État membre constitue un objectif légitime susceptible de justifier une telle différence de traitement et si une condition de résidence, telle que celle prévue par la législation nationale en cause au principal, est propre à garantir la réalisation dudit objectif, une telle condition excède toutefois ce qui est nécessaire aux fins d’atteindre l’objectif qu’elle poursuit, dans la mesure où elle fait obstacle à la prise en compte d’autres éléments potentiellement représentatifs du degré réel de rattachement du demandeur de ladite aide financière à la société ou au marché du travail de l’État membre concerné, tels que le fait que l’un des parents, qui continue de pourvoir à l’entretien de l’étudiant, est un travailleur frontalier, qui occupe un emploi durable dans cet État membre et a déjà travaillé dans ce dernier depuis une durée significative ». 

Dans le cadre du présent recours, la partie étatique, eu égard au prédit arrêt, relève que Mademoiselle ... n’est pas résidente du Grand-Duché de Luxembourg, mais résidente dans un autre Etat-Membre de l’Union européenne, de sorte qu’elle ne remplit pas les conditions pour l’obtention d’une aide financière telles qu’elles sont formulées à l’article 2 de la loi du 26 juillet 2010. 

Si l’Etat reconnaît que l’étudiant en question se prévaut du droit de l’Union européenne et de son droit à l’égalité de traitement en tant qu’étudiant, citoyen de l’Union ne résidant pas au Grand-Duché de Luxembourg, dont le père ou la mère, travailleur frontalier, travaille au Luxembourg, il estime toutefois que l’arrêt précité de la Cour de justice de l’Union européenne a appréhendé cette situation, en jugeant que la loi du 22 juin 2000 telle que modifiée, tout en poursuivant des objectifs légitimes, formulait une condition de résidence qui excédait « ce qui est nécessaire aux fins d’atteindre l’objectif qu’elle poursuit, dans la mesure où elle fait obstacle à la prise en compte d’autres éléments potentiellement représentatifs du degré réel de rattachement du demandeur de ladite aide financière à la société ou au marché du travail de l’État membre concerné, tels que le fait que l’un des parents, qui continue de pourvoir à l’entretien de l’étudiant, est un travailleur frontalier, qui occupe un emploi durable dans cet État membre et a déjà travaillé dans ce dernier depuis une durée significative ». 

Aussi, l’Etat en déduit que l’étudiant en question peut bénéficier d’une aide financière à condition de remplir la condition de rattachement à la société ou au marché de travail luxembourgeois, c’est-à-dire qu’il rapporte la preuve qu’il est réellement l’enfant d’un travailleur au Grand-Duché de Luxembourg et que ce travailleur travaille effectivement au Grand-Duché de Luxembourg depuis 5 ans au moins. 

Or, en l’espèce, la partie étatique constate que le père de Mademoiselle ... ne serait venu travailler au Luxembourg que depuis le 1^er septembre 2007, pour en conclure qu’au regard du droit national en vigueur au moment de la décision attaquée telle qu’elle a été modifiée par la loi du 26 juillet 2010, la demande en allocation d’une aide financière n’était pas fondée. 

Elle fait ensuite plaider, en ce qui concerne l’éventualité d’une discrimination indirecte en raison de la nationalité, que l’arrêt précité de la Cour de justice de l’Union européenne aurait admis explicitement sinon implicitement la légalité de la condition de l’existence d’un degré suffisant de rattachement des demandeurs de l’aide financière à la société luxembourgeoise ou au marché du travail luxembourgeois, et ce notamment au travers de l’exigence d’une condition de résidence d’une durée significative, en admettant le risque de voir apparaître un « tourisme des bourses d’études » que l’Etat luxembourgeois serait autorisé à combattre. 

Or, comme Mademoiselle ... ne serait pas au nombre des enfants de frontaliers qui justifient, de par la longueur du travail ininterrompu de leurs parents au Grand-Duché de Luxembourg, de l’existence d’un degré suffisant de rattachement des demandeurs de l’aide financière à la société luxembourgeoise ou au marché du travail luxembourgeois, l’Etat resterait en droit de lui opposer les conditions de la loi du 22 juin 2000 telle qu’elle a été modifiée par la loi du 26 juillet 2010, l’Etat considérant en effet que cette loi n’aurait pas été frappée de nullité du fait de son incompatibilité partielle avec les exigences du droit de l’Union européenne, mais qu’en tant qu’acte du pouvoir législatif luxembourgeois, elle resterait au contraire en vigueur dans toute la mesure où le droit européen ne donnerait pas au demandeur déterminé des droits qui ne lui reviennent pas en vertu de la loi nationale. 

En d’autres termes, l’Etat considère que le législateur luxembourgeois a formulé une condition de résidence qui poursuivrait un objectif légitime, propre à garantir la réalisation de cet objectif. Si la Cour de justice de l’Union européenne considère que cette condition excède dans certains cas ce qui est nécessaire aux fins d’atteindre l’objectif qu’elle poursuit, et est par conséquent dans ces cas-là contraire au principe de proportionnalité, à savoir lorsque cette condition fait obstacle à la prise en compte d’autres éléments potentiellement représentatifs du degré réel de rattachement du demandeur de ladite aide financière à la société ou au marché du travail de l’Etat membre concerné, ce ne serait pas le cas de Mademoiselle ..., de sorte que la loi ne serait pas incompatible avec le principe de proportionnalité et devrait dès lors recevoir exécution. 

Mademoiselle ..., assistée de son père, Monsieur ......, de son côté, se livre à une lecture diamétralement opposée de l’arrêt du 20 juin 2013 de la Cour de justice de l’Union européenne, en considérant que cet arrêt aurait clairement retenu l’incompatibilité de la loi nationale sur les aides financières de l’Etat pour études supérieures, telle qu’elle était en vigueur au moment de la décision attaquée, avec le principe de la libre-circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté posé par l’article 7, paragraphe 2, du règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil du 15 octobre 1968 tel que modifié par la directive 2004/38 CE du Parlement européen et du Conseil du 29 avril 2004. 

Elle souligne qu’en application de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, qu’il incomberait dès lors au tribunal - mais également à l’administration - d’interpréter, dans toute la mesure du possible, la disposition nationale conformément au droit communautaire et d’écarter la disposition nationale contraire au droit communautaire directement applicable. 

Aussi, comme en l’espèce le juge communautaire aurait retenu que la clause de résidence contenue à l’article l, point 20 b, de la loi du 26 juillet 2010 sur les aides financières de l’Etat pour études supérieures, constituerait une entrave à la libre circulation des ressortissants communautaires, il conviendrait purement et simplement d’annuler la décision déférée, la partie demanderesse soulignant encore que la décision en question s’appuierait exclusivement sur la considération que sa fille, de nationalité belge, réside en Belgique et ne séjourne pas au Grand-Duché de Luxembourg. A ce sujet, elle s’oppose au fait que l’Etat luxembourgeois entende actuellement  imposer rétroactivement une durée d’emploi au Luxembourg pendant une durée ininterrompue d’au moins cinq ans au moment de la demande de l’aide en question, condition figurant dans le nouveau texte de loi du 19 juillet 2013 modifiant la loi modifiée du 22 juin 2000 concernant l’aide financière de l’Etat pour études supérieures, ce qui équivaudrait à donner un effet rétroactif à un texte ne prévoyant aucune rétroactivité, ce qui en tout état de cause violerait le principe de sécurité juridique. 

Aussi, comme dans le contentieux de l’annulation, le juge administratif se situerait au jour de la prise de décision pour statuer sur le bien-fondé ou l’annulation de la décision critiquée, il conviendrait de faire abstraction d’une durée de travail insuffisante dans le chef de Monsieur ......, la décision déférée ne faisant pas état d’un tel motif. 

Indépendamment des différents moyens avancés par la partie demanderesse, il convient de rappeler que, le tribunal administratif étant saisi d’un recours contentieux portant contre un acte déterminé, l’examen auquel il doit se livrer ne peut s’effectuer, d’une part, qu’en considération de la situation de droit et de fait au jour où l’acte déterminé a été pris, et, d’autre part, que dans le cadre des moyens invoqués par la partie demanderesse pour contrer les motifs de refus spécifiques à l’acte déféré, son rôle ne consistant en effet pas à procéder indépendamment des motifs de refus ministériels à un réexamen général et global de la situation de la partie demanderesse, respectivement de la légalité de la législation afférente, prise en sa globalité. 

Or, en ce qui concerne la motivation de la décision de refus déférée, le tribunal constate que le ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, ci-après « le ministre », tirant prétexte du fait que la partie demanderesse ne séjourne pas au Grand-Duché de Luxembourg, lui a opposé la condition de résidence inscrite à l’article I, point 2° b, de la loi du 26 juillet 2010 modifiant, entre autres, la loi modifiée du 22 juin 2000, pour l’aide financière de l’Etat pour études supérieures sollicitée, ladite condition de résidence étant, en substance, critiquée par la partie demanderesse comme constituant une discrimination directe, sinon une discrimination indirecte. 

Or, il résulte de l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne du 20 juin 2013 précité que la clause de résidence, considérée seule, c’est-à-dire à l’exclusion de la prise en compte d’autres critères de rattachement (« dans la mesure où elle fait obstacle à la prise en compte d’autres éléments potentiellement représentatifs du degré réel de rattachement du demandeur de ladite aide financière à la société ou au marché du travail de l’État membre concerné ») constitue une discrimination indirecte entre les personnes qui résident dans l’Etat membre concerné et celles qui, sans résider dans cet Etat membre, sont des enfants de travailleurs frontaliers exerçant une activité dans ledit Etat membre, contraire au principe communautaire de non-discrimination en raison de la nationalité. 

Si l’arrêt en question a certes été rendu sur question préjudicielle dans d’autres litiges - encore qu’identiques au présent - une juridiction qui a diagnostiqué dans un litige porté devant elle un besoin d’interprétation du droit de l’Union peut directement mettre en œuvre l’interprétation disponible, alors que l’interprétation authentique donnée par la Cour dans sa décision s’incorpore à la disposition ou à l’acte interprété, dont la décision s’approprie d’ailleurs la valeur juridique[6] et dont les effets remontent, en principe, à la date de l’entrée en vigueur de la règle interprétée[7]. 

Aussi, en application de la doctrine de la primauté du droit communautaire, le juge national a l’obligation d’appliquer intégralement le droit commu­nautaire et de protéger les droits que celui-ci confère aux particuliers, en laissant inappliquée toute disposition éventuellement contraire de la loi natio­nale, que celle-ci soit antérieure ou postérieure à la règle communautaire[8], des méconnaissances du droit communautaire constituant en effet des irrégularités d’ordre public. 

La partie étatique entend toutefois tirer de l’arrêt la consécration d’une condition d’intégration ou de rattachement, basée sur la durée du travail ininterrompu des parents de l’étudiant au Grand-Duché de Luxembourg, condition que le demandeur ne remplirait pas, de sorte qu’au vu de ce constat, combiné semble-t’il à l’absence de résidence, il ne remplirait pas les conditions de la loi du 22 juin 2000 telle que modifiée par la loi du 26 juillet 2010, l’Etat considérant en effet que cette loi ne serait pas frappée de nullité du fait de son incompatibilité partielle avec les exigences du droit de l’Union européenne. 

Le tribunal ne saurait toutefois suivre ce raisonnement. 

Comme retenu ci-avant, la Cour de justice de l’Union européenne a décidé que la clause de résidence, considérée seule, c’est-à-dire à l’exclusion de la prise en compte d’autres critères de rattachement constitue une discrimination indirecte entre les personnes qui résident dans l’Etat membre concerné et celles qui, sans résider dans cet Etat membre, sont des enfants de travailleurs frontaliers exerçant une activité dans ledit Etat membre, contraire au principe communautaire de non-discrimination en raison de la nationalité : le ministre n’a partant pas pu valablement se baser sur l’article 2 de la loi du 22 juin 2000 concernant l’aide financière de l’Etat pour études supérieures, tel que modifié par la loi du 26 juillet 2010, lequel impose comme seule condition une condition de résidence. 

Il convient tout particulièrement de rappeler que le tribunal siège en l’espèce en tant que juge de l’annulation, appelé à apprécier la légalité d’une décision administrative en considération de la seule situation de droit et de fait au jour où elle a été prise : or, comme relaté ci-avant, la décision incriminée, datée du 13 mars 2013, repose en fait et en droit sur le seul et unique motif que la partie demanderesse ne séjourne pas au Grand-Duché de Luxembourg, de sorte à ne pas remplir la condition de résidence inscrite à l’article I, point 2° b, de la loi du 26 juillet 2010 modifiant, entre autres, la loi modifiée du 22 juin 2000, pour l’aide financière de l’Etat pour études supérieures sollicitée. 

Ce motif de refus - le seul avancé par le ministre et le seul prévu par la loi alors en vigueur à l’exclusion de tout autre éventuel critère de rattachement - ayant été jugé discriminatoire, le ministre n’a pas pu valablement se baser sur celui-ci, de sorte que la décision ministérielle critiquée encourt l’annulation. 

Cette conclusion n’est pas énervée par le fait que la Cour de justice de l’Union européenne aurait consacré dans son arrêt l’applicabilité d’une condition d’intégration, cette condition n’ayant pas figuré dans la loi applicable à la décision déférée. En effet, il convient de rappeler, eu égard à ce que l’Etat semble suggérer au tribunal, que si l’administration peut certes faire valoir devant le juge de l’annulation que la décision dont l’annulation est demandée est légalement motivée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, et que le juge administratif, saisi d’un recours en annulation, peut substituer des motifs exacts aux motifs erronés d’une décision administrative, sinon admettre des motifs complémentaires non invoqués initialement, la condition en est toutefois qu’il s’agisse de motifs légaux, c’est-à-dire effectivement prévus par la loi. 

Or, en l’espèce, le tribunal relève, d’une part, que la condition de rattachement telle que suggérée par la Cour de justice de l’Union européenne n’est pas prévue par le texte légal applicable à la décision déférée, et d’autre part, que contrairement à ce que semble plaider l’Etat, la Cour de justice de l’Union européenne, en émettant cette suggestion, n’a pas entendu encadrer l’œuvre du juge national - ce qui heurterait d’ailleurs le principe de légalité selon lequel le juge administratif ne peut ni violer les règles de droit existantes, ni créer de toutes pièces une norme juridique sous prétexte du silence, de l’obscurité ou de l’insuffisance de la loi[9] -, mais a indiqué au législateur luxembourgeois, dans le respect de sa souveraineté, de possibles solutions (« s’agissant des possibilités offertes au législateur luxembourgeois » (…) « il pourrait être envisagé de subordonner ») lui permettant d’éviter le risque de voir apparaître un « tourisme des bourses d’études », telle que la condition que le travailleur frontalier, parent de l’étudiant ne résidant pas au Luxembourg, ait travaillé dans cet Etat membre pendant une période minimale déterminée, et ce afin de garantir que le travailleur frontalier contribuable et cotisant au Luxembourg présente des liens suffisants avec la société luxembourgeoise, le tribunal notant toutefois que la Cour de justice de l’Union européenne n’a ni consacré cette condition d’emploi durable en tant que condition exclusive, ni consacré une durée de cinq ans comme seul critère admissible. 

Il s’ensuit que l’Etat, dans la mesure où il entend actuellement opposer à la partie demanderesse la nécessité d’un degré d’intégration déterminé à la société luxembourgeoise, ne saurait faire l’impasse sur une intervention du législateur, de sorte que la seule condition légale effectivement prévue à l’époque à laquelle se situe l’analyse du juge administratif demeure la condition de résidence telle qu’inscrite à l’article I, point 2° b, de la loi du 26 juillet 2010 modifiant, entre autres, la loi modifiée du 22 juin 2000, laquelle toutefois doit, en application de l’arrêt de la Cour de justice de l’Union européenne, être écartée pour être contraire au droit communautaire : aussi, la décision déférée de refus doit encourir l’annulation, le ministre n’ayant pas valablement pu opposer à la partie demanderesse le fait qu’elle n’ait pas pu établir l’existence d’une résidence au Luxembourg pour lui refuser l’octroi d’une aide financière pour études supérieures. 

L’annulation étant ainsi acquise en raison des considérations qui précèdent, l’examen des autres moyens formulés devient sans objet, le tribunal, statuant en tant que juge de l’annulation, n’ayant par ailleurs pas à se prononcer sur le sort définitif à réserver par l’administration à la demande en obtention d’une aide financière et, en particulier, sur l’existence ou non d’un droit à de telles aides dans le chef de la partie demanderesse. 

La partie demanderesse, à savoir Mademoiselle ..., sollicite la condamnation de l’Etat à un montant de 1.250 euros sur base de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 portant règlement de procédure devant les juridictions administratives, eu égard à la saisine de la Cour de justice ayant rendu nécessaire des développements plus poussés pour obtenir finalement gain de cause dans une affaire mettant en cause un traitement discriminatoire des travailleurs frontaliers et de leurs enfants à charge, la demanderesse estimant pour le surplus que le fait qu’elle ait été ou non assistée par un syndicat, une assurance défense-recours ou une association des consommateurs, dont elle serait adhérente, ne serait pas pertinent, sous peine de susciter des discussions interminables, alors que la prise en charge ne serait pas toujours totale, qu’elle serait la contre-partie de cotisations ou primes d’assurances à payer par les adhérents et assurés et enfin qu’on ne saurait contraindre un justiciable à révéler aux juridictions qu’il ne paierait pas de sa poche les frais et honoraires de son avocat. 

L’Etat, pour sa part, conteste ladite demande en obtention d’une indemnité de procédure, en relevant en particulier que la partie demanderesse n’aurait pas elle-même financé les honoraires d’avocat, mais que ceux-ci auraient été pris en charge par une organisation syndicale. 

Aux termes de l’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 précitée « lorsqu’il paraît inéquitable de laisser à la charge d’une partie les sommes exposées par elle et non comprises dans les dépens, le juge peut condamner l’autre partie à lui payer le montant qu’il détermine ».

 Cette disposition est reprise à l’identique de l’ancien article 131-1 du Code de procédure civile (actuellement article 240 du Nouveau Code de procédure civile), lequel se fonde exclusivement sur la notion d’équité, laquelle englobe non seulement la faute ou la négligence dans l’exercice des voies de droit - l’indemnité se rapprochant alors de dommages et intérêts, sanction d’une procédure abusive -, mais encore d’autres éléments d’appréciation, comme la situation de fortune respective des plaideurs[10]. 

Ce dernier fondement, repris sans nuance par les rédacteurs de la loi modifiée du 21 juin 1999, ne saurait toutefois être tel quel pris en compte par le juge administratif, alors que celui-ci se trouve saisi, par définition, de litiges opposant des administrés à une autorité publique : en effet admettre en contentieux administratif la disparité des ressources comme critère d’attribution d’une indemnité de procédure entraînerait la condamnation automatique de l’autorité administrative, partie bénéficiant d’une situation économique plus avantageuse, lorsque celle-ci succombe dans un litige. 

Quant au fondement tiré d’une faute, d’une négligence ou d’une omission de l’une des parties, il convient là encore de rappeler une des particularités du contentieux administratif, à savoir que le juge administratif n’est, d’une manière générale conformément à l’article 84 de la Constitution, pas compétent pour connaître de contestations qui ont pour objet des droits civils, et en particulier, pas compétent pour indemniser un quelconque préjudice tiré du fond du litige[11], ces questions relevant du juge judiciaire. 

L’article 33 de la loi modifiée du 21 juin 1999 précitée constitue de ce point de vue une entorse à cette répartition des compétences entre ordre administratif et ordre judiciaire, et doit dès lors faire l’objet d’une application restrictive, et ce d’autant plus que les honoraires d’avocat constituent des frais répétibles[12], susceptibles de faire l’objet d’une demande en indemnisation devant les juridictions civiles. 

Aussi, l’équité doit s’apprécier dans le cadre et les limites de la cause que le juge est appelé à toiser et non en fonction de considérations extérieures et étrangères au procès[13] : la condamnation d’une partie à payer à l’autre une partie des sommes par elle exposées ne doit par conséquent s’apprécier qu’en fonction des éléments inhérents et en rapport avec le procès, les conséquences préjudiciables engendrées le cas échéant par l’acte administratif déféré au fond étant essentiellement de nature à se résoudre en dommages et intérêts, question relevant de l’ordre judiciaire. 

C’est ainsi que les juridictions administratives, d’une manière générale, n’accordent d’indemnité de procédure à un administré qu’en présence d’une attitude fautive ou négligente de l’administration, laquelle, au-delà du simple fait d’avoir émis une décision ne satisfaisant pas l’administré, a  contraint l’administré à engager une procédure contentieuse, notamment lorsque l’autorité administrative a contraint une partie à engager un procès au cours duquel ses prétentions ne sont contestées d’aucune manière[14] ou lorsque l’inertie de l’administration d’exécuter un jugement a obligé l’administré à introduire un nouveau recours victorieux[15]. Il en est de même lorsque l’administration, par son mutisme, a forcé l’administré à poursuivre plusieurs instances contentieuses jusqu’à ce que l’administration révèle les motifs à la base de l’acte attaqué[16], la Cour administrative ayant retenu à cet égard que l’indemnité de procédure constitue la sanction adéquate d’un défaut de motivation[17], ou encore lorsque l’administration a changé d’attitude, de manière non prévisible, à l’égard de l’administré au niveau de sa sévérité dans l’application de la loi[18]. 

Or, en l’espèce, le tribunal ne décèle pas d’attitude fautive, négligente ou abusive dans le chef du ministre, respectivement de son administration, le simple fait d’avoir émis une décision sur base d’une loi déterminée et d’avoir défendu la légalité de cette décision devant les juridictions administratives, en dehors de toute autre circonstance fautive, n’étant pas suffisant pour justifier la condamnation de l’Etat à une indemnité de procédure. Quant au fait que la décision ait in fine été annulée au vu de l’illégalité de la disposition légale au centre des débats, cette illégalité - qui rejaillit sur la décision déférée -, ayant appelé une appréciation concrète, à défaut de jurisprudence communautaire directement transposable - ne saurait toutefois être considérée comme aussi évidente, et ce notamment au vu des conclusions divergentes de celles de ces organismes telles qu’émises par l’avocat général de la Cour de Justice le 7 février 2013.

Enfin, il y a encore lieu de souligner que l’illégalité de la décision ministérielle déférée ne trouve en l’espèce pas son origine dans une attitude déloyale de l’administration ou dans une mauvaise application de la loi par celle-ci, mais dans l’application par l’autorité compétente d’une loi jugée postérieurement non conforme au droit européen : il s’agit dès lors davantage d’une question mettant le cas échéant en cause la responsabilité en amont du législateur que d’une question relevant de l’attitude en aval propre de l’autorité ayant pris et défendu la décision déférée, partant d’un élément inhérent au procès, et ce d’autant plus qu’il est discutable qu’une autorité administrative, fut-elle comme en l’espèce un ministre, puisse passer outre un texte de loi en vigueur dont l’illégalité, respectivement la non-conformité au droit communautaire serait pressentie, mais n’aurait pas encore été établie.    

Il convient dès lors de débouter la partie demanderesse de la demande afférente en allocation d’une indemnité de procédure. 

Quant à la demande formulée par Monsieur ...en sa qualité de partie intervenante, il convient de relever que d’un point de vue strictement procédural, l’exposition de ses frais n’a pas été indispensable, mais qu’ils ont été exposés volontairement afin d’assister sa fille par rapport à une décision dont il n’était juridiquement pas le bénéficiaire, étant relevé que sa fille était quant à lui d’ores et déjà défendue sous l’assistance d’un avocat : aussi, son intervention au présent litige par le biais d’une constitution d’avocat et du dépôt de deux mémoires n’était ni impérative, ni nécessaire, de sorte qu’il ne saurait être fait droit à sa demande en obtention d’une indemnité de procédure.  

Par ces motifs, 

le tribunal administratif, première chambre, statuant contradictoirement, 

se déclare incompétent pour connaître du recours principal en réformation ; 

déclare le recours en annulation introduit à titre subsidiaire par Monsieur ...en qualité de co-demandeur irrecevable ;  

pour le surplus, reçoit le recours en annulation en la forme ; 

partant annule la décision de refus en matière d’aides financières pour études supérieures du ministre de l’Enseignement supérieur et de la Recherche datée du 12 janvier 2011, telle que confirmée par décision du même ministre du 11 juillet 2011 ; 

rejette les demandes en allocation d’une indemnité de procédure telles que formulées par la partie demanderesse et la partie intervenante, 

condamne l’Etat aux frais ; 

Ainsi jugé et prononcé à l’audience publique du 2 décembre 2013  par :

 

Marc Sünnen,  premier vice-président,

Thessy Kuborn, premier juge,

Alexandra Castegnaro, juge,

 

en présence du greffier en chef Arny Schmit.         

 

s. Schmit                                                                                s. Sünnen